丽水市推进国家级扶贫改革试验的实践与思考

■杜立峰 王艳杰

丽水市推进国家级扶贫改革试验的实践与思考

■杜立峰 王艳杰

浙江省丽水市是全国首批扶贫开发改革试验的三个地级市之一，同时也是浙江省扶贫工作的重点区域。扶贫改革试验成果既关系到丽水广大低收入农户的切身利益，更关系到改革样本的有效性、可推广程度。2013年该市启动国家级扶贫改革试验区建设以来，已初步形成了化农民为市民、化固产为动产、化资源为资本、化分力为聚力的“丽水模式”。2016年，全市农村常住居民人均可支配收入16459元，比上年增长9.7%，增幅连续第8年居浙江省首位。低收入农户人均可支配收入达9550元，比上年增长19.5%，除“低保”户外，家庭人均可支配收入超过8000元的户数比重达到80.2%，基本消除了家庭人均纯收入在4600元以下的贫困现象。

一、丽水市扶贫改革试验的经验与启示

（一）创新扶贫开发方式，异地搬迁化农民为市民

开展异地搬迁，帮助低收入农户拔穷根、挪穷窝。出台《丽水市农民异地搬迁规划（2013-2017）》，与中心镇中心村建设、村庄整治建设、农房改造建设、低丘缓坡开发等相结合建设安置小区。实行差异化搬迁补助机制，组建农民异地搬迁政府性公司，加快推进农民城镇化进程。2013年以来，丽水市累计投资44亿元，积极引导高山远山、地质灾害隐患区和重点水库区域的农民向县城、中心镇和中心村搬迁，搬迁农民2.34万户、7.45万人。逐步取消农业户口和非农业户口性质划分，按经常居住地登记户口为基本形式的城乡统一的户籍管理制度，农民进城落户变为市民后，继续保留其原有土地（山林）承包经营权，其在原户籍所在村村经济合作社中的集体资产收益分配等权益保持不变，拥有的股权可依法继承或流转。进城落户农民与当地市民享有同等权利，分享同等利益，获得同等待遇。

（二）全面推进产权改革，分权赋权化固产为动产

开展农村土地承包经营权、林权、水利产权、集体土地房屋产权制度改革。河权改革入选“2015全国基层治水十大经验”。2016年，农村土地确权登记率达93.3%。经济薄弱村转化率达到70%以上，村级集体经济收入增幅达8%。通过“清产核资、摸清家底，界定成员、明确股东，确权固化、量化股权，搭建平台、规范流转”，实现2727个村村经济合作社股份化改革全覆盖，79个村开展经营体制机制创新试点。在符合“一户一宅”法律规定的前提下，该县允许本县农村村民在县域范围内跨村进行农村宅基地使用权流转，允许由村民委员会统一有偿收回农村空闲宅基地，通过公开挂牌竞标方式有偿流转。

（三）创新农村金融服务，保权活权化资源为资本

建立市、县、乡三级农村产权交易平台172个，交易覆盖所有六类农村集体产权，有效促进了农民资产变资金。2016年，全市“三权”（林权、农村土地流转承包经营权、农村住房财产权）抵押贷款累计发放量261.25亿元，余额95.76亿元。其中新发放林权抵押贷款35.1亿元，余额54.7亿元，居全国第一。引导金融机构集群创新推出茶园、石雕抵押贷款，小水电股权、农副产品仓单质押贷款，农民工扶持贷款等新产品。农信社专门面向低收入农户发放丰收爱心卡22.46万张，授信4.25亿元，共发放扶贫小额信贷4.72亿元。推进财政出资、行业协会组建、商业性运作、村级担保基金四个层次的农村担保体系建设，推广资金类、资产类、信用类、预期收益类四类担保模式，建立村级担保组织170个。在408个扶贫重点村组建了资金互助会，累计入会农户2.85万户，累计发放借款2.2亿元，借款农户1.2万户次，呆账坏账率为零。创新食用菌等特色险种，率先在全国实现森林、水稻、油菜、自然灾害公众责任险等政策性保险全覆盖。

（四）完善大扶贫格局，“三位一体”化分力为聚力

完善结对帮扶体系。全市1569个扶贫重点村由省、市、县三级开展结对帮扶。实施残疾人就业创业帮扶专项行动，建立各级残疾人扶贫基地111个，培育残疾人来料加工点45个，全市农村残疾人稳定从业达到7万人。不断提高行业扶贫的有效性，把发展生态精品农业作为加快农民脱贫致富奔小康的重要基础工程。注册并打响了全国首个覆盖全区域、全产业、全品类的农产品公用品牌“丽水山耕”，培育了茶叶、食用菌、高效笋竹林3个百亿级产业，巩固了农民持续增收的基础。着力提升农民素质，开展“丽水农师”和职业农民培育工作，“十二五”期间，累计培训32万人次，培养农村实用人才7.5万人。打响了缙云烧饼师傅、云和师傅、松阳茶师等品牌，增强了农民外出就业创业能力。提高社会扶贫的积极性。依托“中国生态第一市”的优势，发展农家乐（民宿）乡村休闲旅游业，全市累计培育农家乐综合体48家、农家乐特色村95个、农家乐民宿3251家，从业人员4万人，成为农民就业创业和脱贫致富的重要产业。全市建成各类农村电子商务服务站点4305个，农村电子商务的网店数（企业数）达12095家，带动就业岗位8万多个。

二、改革面临的主要困难和问题

（一）农民市民化的难度在逐年加大

异地搬迁安置小区建设用地成本大幅上升，劳动力价格持续上涨，农民购（建）房成本增加。受经济社会发展实际水平制约，对搬迁农户的就业支持仍然不足，加上低收入农户自身观念和素质制约，转移就业创业难度较大，造成部分农民就业增收较困难。城乡二元体制结构障碍还没有完全突破。农村产权改革没有完全到位，农民对自己在农村的资产、权益还不放心，农民带权进城还没有完全实现。户籍管理体制改革还未跟上，大多数异地搬迁农民还不能完全平等地穿上城镇的“新衣”，安心落户。

（二）精准扶贫需要优化扶贫项目设计

丽水市低收入农户有21.62万户、61.64万人，低收入农户量多面广，精确瞄准、因户施策难度大。相对来说，低收入农户自身素质偏低,自主创业和劳动就业能力较弱,抵御风险能力不强，因灾、因病返贫现象依然存在。扶贫重点村大多山高路远，农民居住分散，交通相对不便，集体经济薄弱，农业产业组织化程度较低,扶贫产业可选择面较窄。目前的金融扶贫措施大都是普惠性金融扶贫，都是建立在农户的财产、担保和信用评估等基础上的，精准性金融扶贫产品较少，低收入农户贷款难依然存在。另外，扶贫资金分散在多个部门，且都以项目的形式下拨，增加了精准扶贫的难度。

（三）扶贫改革试验参与方各有顾虑

扶贫参与模式较为刚性。目前的扶贫开发模式以政府为主导，社会力量参与度不充分，低收入农户自身作用难以充分发挥。而在改革试点中，个别干部对创新和突破有顾虑，担心动作过头会给自己带来不必要的麻烦，畏首畏尾，不敢大胆尝试。群众有恋土、恋乡情结，且担心改革后原有利益会受到影响，参与改革顾虑较大。

三、深化扶贫改革试验的对策建议

在全面建成小康社会的新阶段，扶贫开发的背景环境、内容重点、方式方法、支撑条件都发生了显著变化。因此，下一步深化扶贫改革，需要从五个方面不断努力：

（一）优化精准扶贫工作机制

要完善低收入农户精准识别、动态管理、精准帮扶机制。定期开展低收入农户核查，精确摸清常住低收入农户底数，按动态分类（户籍、常住）电子化建档立卡，做到有的放矢。对贫困人口实行动态管理，使稳定脱贫的村与户及时退出，返贫对象及时纳入。深入分析扶贫对象致贫原因，逐村逐户制定帮扶计划，落实帮扶措施，特别注重“低保户”、“五保户”、“代际扶贫户”等特殊群体扶贫，更加注重文化扶贫、卫生扶贫。加强低保对象动态管理，确保“应保尽保”。进一步整合专项救助资源，实现“应助尽助、需助即助”。完善“支出型贫困”救助制度，对城乡居民中因患病和教育支出较大的困难家庭，给予基本生活救助。要在低保、医疗救助、临时救助的基础上，开展教育、住房、就业、养老等救助，构建全面、立体的社会救助服务网络。

（二）不断推动扶贫开发机制创新

一是创新搬迁扶贫机制。要根据市场变化进一步提高差异化补助标准，鼓励就近搬迁、公寓式集中安置。对于保留的行政村，要提升完善基础设施，提高公共服务水平。搬迁后的村居可收归集体所有，通过修复改造，用于乡村旅游开发、生产用房或应急用房。二是创新产业扶贫机制。要把提升发展农家乐民宿、来料加工、农村电商等新兴产业作为帮扶和带动低收入农户增收的“新引擎”，鼓励农村青年和农民工返乡创业。支持经济薄弱村和扶贫重点村发展集体物业经济、资源经济服务，增强村级集体收入。开展保险助推扶贫试点，对因自然灾害或市场波动造成的低收入农户经济损失进行补助，提高抗风险能力。三是创新社会扶贫机制。完善对低收入农户的助学、助困、助医、助业、安老机制和“因村制宜、因人制宜，分级负责、分类帮扶，帮扶到户、责任到人”帮扶机制，健全“一村一计一单位”、“一户一策一干部”等单位结对、干部结对、党建结对、村企结对、侨户结对等帮扶措施。建立扶贫志愿者制度，充分发挥各类慈善组织、社会团体作用，鼓励有实力的企业设立扶贫公益基金，引导社会力量参与扶贫事业。

（三）深化农村集体产权制度改革

全面推进经济合作社股份合作制改革，将集体资产量化到人，发放股权证。开展农村产权确权工作，通过发放社员证以“一证”保“五权”，确保农民土地承包经营权、林权、宅基地使用权、集体资产股权和原有涉及权益得到保障，让农民带“资产”进城入户。健全农村产权交易流转市场，培育专业产权评估组织、担保组织，协调推进市县间、部门间流转平台标准化“接口”建设，探索将农村产权流转平台对接电商平台，以拓宽流转渠道，提升流转效率。进一步探索宅基地使用权流转试点。对农村空闲宅基地，可稳妥地开展流转，以优化土地资源配置，拓宽农民异地搬迁渠道，保障宅基地用益物权，增加村集体和农民的财产性收入。

（四）深化创新农村金融体制机制

加快农村金融改革进程，逐步建立农村大金融体系。在原“农户信用信息数据库”的基础上，扩充产权流转信息、动态交易记录等征信内容，加入林权、集体资产股权、土地承包经营权等内部“叠加增信”，以及加入机构担保、个人信用担保等外部“叠加增信”，有机合成标准化的农村信用增进（增级）机制，提升农户贷款额度。增强扶贫“普惠”的精准性，加快具有身份识别和金融服务功能的“爱心卡”的授信和贷款力度，加大为低收入农户小额贴息贷款的贴息力度，让扶贫金融政策真正惠及低收入农户。完善农业贷款风险补偿机制，完善政策性农业保险制度，如争取把茶叶纳入省政策性农业保险品种、提高农业保险省级财政补助比例等。

（五）创新农民异地搬迁安置小区管理服务

加快农村集体产权确权、保权工作，这是推进城乡户籍制度改革，让农民带“资产权益”进城“安家落户”的前置条件。加快推进与户籍性质相关的配套制度改革，使有关政策与户口性质相分离。落实安置小区属地管理，让异地搬迁进城农民不再“边缘化”，真正实现生活方式转变，无差别地融入社区和城市。在安置小区开展主任直选试点，提升民主自治水平。结合需求，有针对性开展“就业创业”、“融入社区”等各类主题培训和社区文化活动，提升社区居民技能与文化素养。□

（作者单位：丽水市新农村建设和发展研究中心）