畜禽产业绿色安全社会共治问题研究

陈素云

畜禽产业绿色安全社会共治问题研究

陈素云

畜禽产业在国家产业结构中占有重要位置，但频发的畜禽产品安全事件引起公众的担忧，畜禽产品绿色安全问题已成为制约畜禽产业可持续发展的重要因素。本文尝试运用社会治理的理论来探讨畜禽产业绿色安全问题，界定畜禽产业中的主要主体——政府、企业和行业协会三方的责权，形成垂直协作、行业联盟、政府监管三维协同的畜禽产业绿色安全体系。

畜禽 绿色 共治

畜禽产品是人类食物的重要组成部分，畜禽产业在国家产业结构中占有重要位置。但近年来重大畜禽产品安全事件屡有发生，畜禽产业带来的环境污染问题日益凸显，畜禽产品绿色安全问题已成为制约畜禽产业可持续发展的重要因素。畜禽产业绿色安全具有负外部性，循着“外部性内部化”思路，学者们对畜禽产品绿色安全问题的研究更多的基于政府规制视角。然而，由于决策、执行的低效率以及寻租等都可能导致“政府失灵”问题。

随着公众认知的觉醒和社会组织力量的发展，社会治理的理论逐步崛起，其理念是通过协调不同利益群体，有效利用资源，实现公共福利最优。社会治理的理论是否可以为畜禽产业绿色安全问题的解决提供新的思路？如何协调畜禽产业中的主要主体——政府、企业和行业协会三方的责权？本文尝试运用社会共治的理论，探讨畜禽产业的绿色安全问题，形成垂直协作、行业联盟、政府监管三维协同的畜禽产业绿色安全体系。

协同共治的机理

畜禽产业绿色安全风险社会共治的内涵是综合平衡各相关利益者，权衡产业供应链中各相关方从治理效率中获取的利益，各参与主体基于各自的职能，协同运用政府、市场、技术、监督、信息等工具，在畜禽产业绿色安全的标准制定、标准执行、实时监测等方面合作，以较低的成本建立有效的风险防控系统，抑制畜禽产业绿色安全风险，实现畜禽产业的绿色安全生产，达到社会福利最优。是一种由下而上、各方主动、多方共赢的协同运作机制。

监管和治理的区别在于，监管是政府和市场间的双向关系，是政府对市场主体的监督和限制；治理则是政府、市场和社会的多方关系，是通过综合的手段建立各方的关系网络，进而实现公共利益，提升制度绩效。在风险社会中，双向的关系显然难以应对复杂的畜禽产业绿色安全问题，政府规制、企业治理、行业自律、消费者监督的多方网络关系才是保障畜禽产业绿色安全的路径。

社会共治理论去除了政府作为唯一管理者的定位，政府、企业、协会、消费者均成为治理主体。在多方关系中，政府可以从微观的行政监管中摆脱出来，致力于政策规制的宏观治理；协会作为中观治理的主体，关注行业的发展；企业作为微观治理的主体，进行自我规制；消费者和其他社会主体起到监督的作用。

政府在协同共治中的责任

构建制度保障环境

在畜禽产业绿色安全风险社会共治的框架下，政府作为社会共治的引导者，其首要责任是构建保障市场有序运营的制度环境。政府监管的重心在于规制政策的制定而非行政管理。畜禽安全的法律标准和违反畜禽安全生产的惩罚机制是政府应确立的制度。比如《食品安全法》《消费者权益保护法》等法律的完善，出台行业协会自律组织条例等，政府执法人员以及畜禽产业绿色安全事故相关责任人的惩罚机制等。

建立社会共治治理结构

治理结构的实质是建立一种制衡体系，畜禽产业绿色安全的社会共治是否有效，取决于治理结构是否完善，是否能够形成一种制衡的治理体系。社会共治中的关键主体包括政府、企业和社会组织，这三者之间应当建立一种相互牵制的机制，实现治理的制衡。要建立这种制衡机制，首先要解决信息不对称问题，信息交流制度就成为治理机制建立的前提。由于企业是畜禽产业安全信息的提供者，政府需要规范企业提供的绿色安全信息，使得各企业提供的信息具有可比性。既然绿色安全是一种风险，可以要求企业安全COSO的风险管理框架，建立包括风险评估、风险应对、内部控制、信息与沟通、监督等八要素的风险管控体系，并按照这八要素提供畜禽产业安全风险管理信息。政府通过专门的机构，按照企业提供的信息进行风险评估，并制定严格的惩罚机制，对信息造假的行为进行处罚。在信息对称的前提下，将政府监管、行业自律、企业自治纳入一个治理体系中。

监督规制者

政府作为畜禽产业安全的规制者，建立制度保障社会共治机制的运行，构建合理的社会共治结构，规制经营者生产绿色安全的食品，但一个尖锐的问题是，谁来监督规制者？在公共经济理论中，政府规制作为市场的有益补充，矫正市场失灵，提供市场机制不能解决的公共物品，是保障公共利益的重要途径。然而政府的管理者是谁？这些规制的制定者和执行者能否代表公共利益？政府有不同的层级，不同的层级在追求自身利益最大化时，规制机构是否会被受规制的产业控制产生规制俘获问题？事实上，在全球食品安全规制制定的过程中，我们能够看到大型食品公司的意志反映。在国内食品安全事件发生时，地方政府也可能基于地方GDP的考虑在第一时间保护生产不安全食品的企业。那么，如何设置有效的机制来监督畜禽产业绿色安全规制者，成为政府规制必须考虑的问题。

监督规制者的有效途径可能应该包括组织的设置和信息的公开。为了监督规制者，避免规制俘获问题，应该设置专门的机构监督监管者。这一机构的设置可以参照企业中的共议制度，设置绿色安全委员会之类的独立机构。监管部门的畜禽产业绿色安全信息应依法公开，不同的监管主体在其职责范围发布日常监管信息，建立一个共同的信息发布平台。信息的公开有利于公众了解政府规制者的规制政策和规制执行，形成公众监督的机制，防范规制俘获的发生。在防范规制俘获的同时，也防止监督过度。

企业在社会共治中的责任

塑造绿色安全生产文化

依据合法性机制的分析，企业有“制度同形”的倾向。生产绿色安全畜禽产品的企业可以降低违法成本，并形成良好的声誉机制。以相关利益者最大化作为管理目标的畜禽企业，更注重的是企业的可持续发展，而非短期的利润目标。两者之间的区别是企业可持续发展的度量是企业价值，企业价值是企业未来现金流量的价值；利润目标的度量是企业净利润，净利润只是企业一年的盈利。如果以可持续发展作为企业的管理目标，治理层将注重企业未来的收益，维护企业的声誉机制，注重产品在消费者中的口碑。企业的治理层应在企业内建立相关利益者最大化的管理目标，以可持续发展为理念，形成绿色发展的企业文化。

这种企业文化的形成，将直接影响企业的决策行为，形成企业中的内部控制机制和质量管理机制。建立内部控制和质量管理机制等风险控制机制是企业生产绿色安全产品，规避规制风险的重要途径。设计一套完备的风险管理流程可以避免企业的日程风险，以及操作不当等人为的绿色安全事件。依据锚定效应理论，在绿色发展的企业文化氛围中，员工有向管理层学习的效应，除了质量管控机制的效应外，锚定效应也会引导员工按照生产的规程，生产绿色安全的畜禽产品，从而实现企业的自我管理。

建立企业内部契约机制

尽管作为企业投资者的治理层有“制度同形”的倾向，以可持续发展为理念，有生产绿色安全产品的要求，但管理层依据自身的利益可能违背治理层的意愿。委托代理理论认为，在信息不对称的环境中，代理者可能利用信息优势产生“道德风险”和“逆向选择”。由于对管理层的考核更多地采用利润指标，国资委对管理层考核的EVA指标实质上也建立在利润指标的基础上，可能诱导管理层以利润最大化作为管理目标，基于成本效益的考虑，生产非绿色安全的畜禽产品。为了解决这种治理层与管理层之间的委托代理问题，在管理层的绩效考核中应更多地加入长期指标，比如股权激励，以使管理层与治理层的目标一致，实现相关利益者最大化的企业目标。

企业内部的契约机制不止在治理层和管理层之间，也体现在上下游企业之间。许多食品安全事件并非源自企业本身，而是由于上下游企业间契约的松散。为了生产绿色安全的畜禽产品，产业链中垂直一体化的契约机制彰显必要。如果企业具有更多的资金建设上下游企业，将上下游企业演化为自身的子公司，企业就形成垂直一体化契约，这是保障畜禽产业质量安全最有效的契约模式。对于资金相对短缺的企业，即使与上下游的养殖户和企业之间难以形成垂直一体化契约，也要形成紧密的契约模式。由于畜禽产品“经验品”和“信任品”的特质，产品的品质难以直观识别，契约条款中应细化具体的投入和行为。比如雏鹰模式，为养殖户建立养殖小区，养殖户在小区内养殖，公司统一提供饲料、兽药等，规范养殖户的养殖行为。如果无法做到建立养殖小区的模式，则需要建立更完备的检测系统，避免类似瘦肉精事件的发生。

建立信息传递机制

企业作为经济利益主体，效率机制必然发挥效用。如果企业的绿色安全产品生产不能为企业带来附加的收益，而只是增加绿色安全生产的成本，企业也难以为继。换而言之，市场中要有信息对称机制，令消费者为绿色安全的畜禽产品支付更高的价格，以避免柠檬市场的产生。企业作为产品的制造者，掌握了更多的产品生产信息，需要将这种信息传递给市场。

企业应该向市场传递何种质量安全信息？畜禽产品中诸多的化学指标，消费者并不清楚，即使披露也无法令消费者理解。同时，不同的产品有不同的化学指标，这种信息也不具有可比性。从风险理论的视角看，畜禽产品是一种经营风险，那么，我们可否将企业控制风险的流程以及效果传递给市场？我们可以这样理解，如果企业控制了畜禽产品绿色安全风险，并取得了较好的效果，那么企业的产品就是值得信赖的。由此，企业可以按照风险控制的流程，向市场披露风险控制的过程，并披露风险控制中的缺陷，由消费者自行判断风险控制的结果。这种信息披露更具客观性和可比性，可以和政府宏观的风险管理相链接，形成一个宏观和微观联系的畜禽产品安全风险信息披露机制，节约社会总成本。

行业协会在社会共治中的责任

协助政府制定规制政策

畜禽产业的规制政策应该由政府制定还是行业协会制定一直是学界探讨的问题。政府作为国家机器，制定的规则具有更高的强制力和威慑力，但由于畜禽产业的复杂性，诸多的标准只有行业内部更为清楚，行业协会作为规制政策的制定者更具科学性。也有学者认为，行业协会代表行业内组织的利益，由行业协会制定规制政策，可能会导致不客观的问题。各国在进行规制政策制定时，一个普遍的做法是政府制定规制法律，而行业协会制定准则作为法律的补充。行业协会经济秩序是政府的主要政策工具，行业协会经济是法律的补充，政府通过行业协会对行业内组织进行间接管制。协会内部组织的行为准则由协会制定，并向政府提供建议提高规制水平。

完善行业自律机制

畜禽产业协会发挥自律监管作用的前提，是建立自律性的规则体系，规范组织成员的机会主义行为。这种自律机制的建立，首先是建立畜禽行业的信用体系，在行业内进行信用调查、签订诚信公约、建立信用档案和诚信信息披露制度，对组织成员的绿色安全情况进行追踪监测，以行业信用评级手段，建立组织成员的绿色安全生产信用意识。

其次，建立自主的治理结构。畜禽产业行业协会生存的本源，是组织成员对自我利益的追求，协会代表的是畜禽行业的整体利益，从维护行业共同利益的视角出发，才能承担行业自律的公共职能，这是协会自律的基础。如果行业协会将自身定位为政府的附属机构，追求官方认同，协会将缺乏独立性和代表性，难以获得行业组织的认同，导致失去权威性和公信力。畜禽产业协会建立维护组织成员利益的自主治理结构，是其自律职能发挥的社会基础。参照公司治理结构，畜禽产业协会应建立组织成员大会、理事会和监事会分权制衡的治理机制，日常管理试行秘书长负责制，理事会成员、协会会长、协会秘书长等均按照民主程序选举产生。协会的经费由协会自筹，自主进行决策，真正成为一个畜禽行业自治组织。

提高行业服务能力

畜禽行业协会的一个重要特征是服务性，行业中组织成员无法单独完成的部分应由协会提供服务。比如进行行业的规划、提供技术咨询、培训技术人才等，畜禽产业产前、产中、产后所需的各项服务，均由协会提供。作为“准政府机构”性质的协会，还要承担政府的一些公共职能，比如建立畜禽产品的可追溯制度，前期各类畜禽产品的生产人员、养殖所在地、使用兽药数量及次数、使用的饲料、畜禽出栏日期等信息，为每个畜禽产品分配“身份证”号码等。畜禽产品供货链上的企业陆续加入原材料、添加剂等信息。这种可追溯制度的建立是单个企业无法完成的，需要行业协会建立可追溯系统，为政府依据可追溯系统进行畜禽产业绿色安全规制提供基础信息。

本文系2016年河南省人民政府发展研究中心决策招标课题“河南省绿色发展研究——以畜禽产业为例”（2016B025）的阶段性成果

（作者单位：河南农业大学经济与管理学院）