思辨特色小镇的成与败

郑广建

思辨特色小镇的成与败

郑广建

特色小镇作为后工业化时代创新实践的产物，是生产、生活和生态创新融合的空间平台。改革开放以来，我国特别是在沿海发达地区的特色小镇，大致经历四个版本。随着政府治理能力和业界认识水平的提升，各界对特色小镇的盲目低水平发展目前取得了一定的共识。

特色小镇发展历程

特色小镇作为后工业化时代创新实践的产物，在我国经济进入新常态和世界经济深度调整的时代背景下，在发展新产业、开拓新空间和探索新体制方面发挥着重要作用。特色小镇从发源地浙江呈现出星火燎原之势，受到从中央到地方政府各个层面的高度关注和支持，全国出现建设特色小镇的热潮。经过几年的发展，成功案例带来示范价值。与此同时，部分特色小镇陷入发展困境。因此，厘清特色小镇的本质及特征，梳理特色小镇的发展历程，甄别特色小镇发展中存在的问题，探讨特色小镇未来发展方向，显得尤为必要和迫切。

特色小镇的本质及其特征

特色小镇是在后工业化时代和城市化进程中，在主要城市（圈）周边一小时交通圈的范围内，具有独特自然和人文资源的地区，具有明确的特色产业、创新创业、娱乐休闲、人文关怀、生态效应、信息交流、社区公共服务等功能，是生产、生活和生态创新融合的空间平台。

特色小镇一般具有如下特征：

首先，从空间维度来看是小和美，秀美靓丽是其特征。成功的特色小镇环境优美，具有鲜明的地域特色。特色小镇不是一个行政划分单元，不同于特色镇，而是一个创新平台。面积一般不大，规划和建设面积一般控制在3平方公里和1平方公里左右。比如玉皇山南基金小镇等。

其次，从产业维度来看是专和强，产业特色是其核心。特色产业是重中之重，特色小镇的产业选择具有特色和创新特性，能够嵌入或者拉长所在地区的产业链，重点发展的产业具有创新性、开放性、带动性和高价值性。比如余杭梦想小镇等。

第三，从功能维度来看是聚和合，功能融合是其关键。特色小镇作为城市化进程中的产物，实现了产业集聚和人口集中，生产、生活和生态协调发展，产业、文化、旅游和公共服务等功能和谐融合发展，产生倍增的叠加效应，更好地服务社区居民。比如乌镇和青田石雕小镇等。

最后，从制度维度来看是活和新，制度创新是其保障。特色小镇作为一种新的开发开放空间，通过体制机制创新探索新的发展路径，促进生产要素合理有序快速流动，创新整合各种社会资源，在探索中实践、在创新中完善各项政策，呈现出新思路和新办法。比如西湖云栖小镇等。

特色小镇的发展历程

改革开放以来，我国特别是在沿海发达地区的特色小镇大致经历四个版本：1.0版的小镇+一村一品，2.0版的小镇+企业集群，3.0版的小镇+服务业，4.0版的小镇+新经济体。目前，我国特色小镇进入城市化发展的新阶段，包括创新的形态、产业构成、运行模式等，成为城市修补、生态修复、产业修缮的重要手段。下面重点分析4.0版小镇的发展历程。

探索培育期（2014—2015）

2014年阿里巴巴上市后，公司1000多个千万富翁有700多人想要自主创业，杭州通过孵化器提供免费创业空间等“关门留产”，在阿里巴巴总部周围建成云栖小镇等特色小镇。

特色小镇由浙江省省长在2014年10月17日参观云栖小镇首次公开提出。浙江省政府在2015年4月出台《关于加快特色小镇规划建设的指导意见》，内容包括浙江版特色小镇规划建设的总体要求、创建程序、政策措施、组织领导等内容。

随后，浙江充分利用自身的服务型政府、信息经济、块状经济、山水资源、历史人文等独特优势，加快创建了一批特色小镇。其他省市也在结合当地实际情况来探索建立彰显本地风情的特色小镇。

支持爆发期（2016—2017）

随着特色小镇热潮的到来，从中央到地方政府各个层面出台一系列政策来促进特色小镇建设。与此同时，各个参与主体包括政府基层组织、村集体以及开发商等进入特色小镇的建设运营行列。

2015年年底中央领导批示：抓特色小镇和小城镇建设大有可为，对经济转型升级和新型城镇化建设都具有重要意义。2016年3月，《“十三五”规划纲要》提出加快发展特色镇，因地制宜发展特色鲜明、产城融合、充满魅力的小城镇。2016年5月，《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》要求发展具有特色优势的休闲旅游、商贸物流、信息产业、先进制造、民俗文化传承、科技教育等魅力小镇。2016年7月，财政部等三部委《关于开展特色小镇培育工作的通知》要求，到2020年全国培育1000个特色小镇。2016年10月，杭州的特色小（城）镇建设经验交流会公布了第一批127个中国特色小镇。2016年12月，国家发展改革委等部门出台《关于实施“千企千镇工程”推进美丽特色小（城）镇建设的通知》。2017年1月，国家开发银行等部门下发《关于推进开发性金融支持小城镇建设的通知》和《关于开发性金融支持特色小（城）镇建设促进脱贫攻坚的意见》。与此同时，部分省（区、市）政府、市政府和县（区）政府都出台具体的政策来加快特色小镇的建设，全国形成特色小镇建设的高潮。

理性调整期（2017—）

在中央和地方政策刺激带动作用下，特色小镇在全国各地出现了过热倾向。为此，2017年1月18日，在国务院新闻办公室改善农村人居环境工作进展情况新闻发布会上，住房和城乡建设部提出要注意一哄而上、千镇一面、只见新镇不见人、违法违规搞圈地开发等现象，要坚持有重点和有条件发展，要坚持有特色发展和建设，要坚持市场主体和产业为动力等。

随后，2017年3月23日，住房和城乡建设部在浙江省德清县召开全国特色小镇培训会，针对问题提出建设特色小镇的10项基本要求：坚持小城镇大战略；坚持重点发展，科学确定和合理控制数量，有序有效推进；坚持特色发展，培育特色鲜明产业形态；坚持特色建设，尊重山水环境和原有街区肌理，控制建设高度、密度和体量，突出特色风貌；坚持乡村中心主要职责，补齐基础设施和公共服务短板；坚持产业市场主导；坚持集约节约和以人为本，突出文化与内涵和多规合一等。与此同时，还出台国家特色小镇认定标准等规范性文件，来引领特色小镇的理性、健康、可持续发展。

特色小镇的发展现状及其存在的问题

住房城乡建设部村镇司数据显示，2016年年底全国上报特色小镇共159个，第一批127个特色小镇取得显著成绩，计划到2020年培育1000个特色小镇。

发展的现状

首先，拉动就业和增加收入的作用明显。住房和城乡建设部的统计数据显示全国已有特色小镇新增就业10万余人，平均每个小镇新增800个就业机会，特色小镇的农民人均纯收入高于全国平均水平的1/3。

其次，基础设施和公共服务能力显著提升。特色小镇的自来水覆盖率和用户普及率双超90%，八成生活垃圾处理率超90%，小镇平均有银行（信用社）网点6个、大型连锁超市5个、快递网点9个和文化活动场所15个。

第三，地方特色文化进一步得到保护和传播。85%的特色小镇拥有省级以上非物质文化遗产，80%的特色小镇定期或者不定期举办民俗活动，70%的特色小镇保留有独具特色的民间技艺。

最后，体制机制创新取得新进展。90%以上的特色小镇建立了规划建设管理机构和“一站式”综合行政服务，80%以上的特色小镇设立有综合执法机构。

存在的问题

首先是理念不清，认识不到位。部分政府部门和运营主体对特色小镇的本质和功能理解有偏差甚至有误，简单地把特色小镇建设等同于特色镇、新城建设、园区建设、景区开发、美丽乡村建设等，从一开始就基本决定了特色小镇建设失败的命运。

其次，建设和运营管理粗放，精细化管理有待加强。有的地区跟风盲目发展特色小镇，简单复制成功案例，存在产业定位不清、一哄而上、产业跟风、千镇一面、脱离三农等现象，在运营和管理中存在公共服务不配套、人性化有待提升等问题。

第三，房地产化和产业园区化倾向应引起特别注意。在后房地产时代，房地产开发商为了降低用地成本和获得新利润增长点，通过整体开发模式以特色小镇建设的名义进行开发和运营，提升创新创业、生产生活等成本，背离特色小镇初衷。或者以特色小镇为噱头，按照过去产业园区的发展模式简单复制城市的招商引资模式到特色小镇，最终使特色小镇发展遭遇瓶颈甚至引起危机。

最后，市场化手段不足而行政化手段过多。世界上各个成功的特色小镇，都是通过市场化手段实现资源、人才等创新要素集聚，而不是通过政府强有力的行政手段。政府只需提供远景规划、基础设施、公共服务等，具体运营要充分市场化。当前，我国有的特色小镇搞成了政绩工程，政府大包大揽，最后陷入发展困境。

特色小镇的未来发展重点

随着政府治理能力和业界认识水平的提升，目前，各界对特色小镇的盲目低水平发展取得了一定的共识。为了促进特色小镇的良性、健康、稳定、创新发展，需要特别关注以下内容：

首先，遵循客观规律，因地制宜地规划和考核特色小镇。政府要加强规划管理，按照适度和实用的原则规划特色小镇建设体系，人性化和低成本的地建设和运营，标准既不刻意提高又不无底线地降低。对特色小镇认定和考核实施动态管理，严格考核，能出能进，压力和动力共同发力。

其次，充分调动市场积极性，有效限制行政力量过度干预。严格划定各级政府在特色小镇建设和运营中的权限和责任，清楚界定参与各方的权利和义务，避免缺位、越位和错位。提供良好的发展环境，创新PPP（政府和社会资本合作）等各种方式吸引社会资本参与。与此同时，也要防止在市场机制下简单复制无创新的特色小镇的无序竞争和遍地开花，出现企业之间、同级政府之间为了争抢资源而恶性竞争。

第三，发挥工匠精神，精细化建设和运营特色小镇。充分认识、把握和运用社会发展、城市化、市场经济和自然生态规律，深化认识，以人为本，明晰产业定位和服务功能，结合实际，及时总结成功做法，形成可复制、可推广、可操作的经验。平衡房地产开发、乡镇产业发展和人居环境的关系，避免房地产左右甚至绑架。提升发展容忍度，充分发挥聚焦效应，提供更宽松、更好生活、更适宜创业发展的环境。

最后，多方协同融合，创新特色小镇社会治理体系和结构。统筹优化特色小镇的经济转型发展、社会公共服务和生态保护功能，完善社会治理体系。充分利用现代信息技术建设智慧社区，探索社会治理和服务新手段。探索政府引导与社区居民良性互动共同参与社会治理，充分发挥特色小镇高端、高素质、创新创业等专业人士集聚的优势。创新融合政府的基本公共服务、社会组织的增值服务和社区提供的自我服务。

（作者单位：河南省人民政府发展研究中心）