对非常规突发事件的应急资源管理浅析

叶建梅

摘要： 非常规突发事件是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害，破坏性严重，采用常规管理方式难以有效处置的突发事件，其应急管理重点关注监测预警与应对指挥。无论是自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件哪一类非常规突发事件发生，都将带来危害人民的生命、财产、政治的稳定等。为了更好地采取应急措施，我们需对应急资源做合理的预测、选择恰当的中央级救灾物资储备库以及优化事件发生中和发生后的应急资源调度情况。

Abstract： The unconventional incident refers to the emergency whose precursor is not sufficient， with obvious complexity and potential secondary harm as well as serious damage， and which can not be well disposed by conventional management modes； the emergency management focuses on monitoring and early warning and the response to the command. Whether natural disasters， accident disasters， social security incidents， public health events or other kinds of unconventional emergencies， will all bring harm to people's lives， property， political stability and so on. In order to better take emergency measures， we need to make a reasonable prediction of emergency resources， select the appropriate Central Government reserves of rescue goods and materials， and optimize the emergency resource scheduling when the incident happened and after it.

关键词： 非常规突发事件；应急资源；中央级救灾物资储备库；资源调度；预测

Key words： unconventional emergency；emergency resources；the Central Government reserve of rescue goods and materials；resource scheduling；prediction

中图分类号：C931.2 文献标识码：A 文章编号：1006-4311（2017）02-0256-02

1 非常规突发事件

在经济发展和社会进步的同时，社会问题逐步积累，环境灾害频繁发生，社会面对各种灾害的脆弱性与日俱增。近年来非常规突发事件频繁发生，我国是遭受非常规突发事件最严重的国家之一，因此，如何在较短的时间内对非常规突发事件所需要的资源进行分析预测成为一个重要的课题。

1.1 非常规突发事件的基本概念

非常规突发事件于2008年在国家自然科学基金委启动重大研究计划“非常规突发事件应急管理研究中”首次被提到。在以往的研究中，非常规突发事件并未明确定义，经常被突发事件、危机事件、紧急事件、自然以及人为灾难所替代。非常规突发事件，是指前兆不充分，具有明显的复杂性特征和潜在次生衍生危害，破坏性极为严重，常规管理方式难以处置的突发事件，其应急管理重点关注监测预警与应对指挥。它不同于一般性事件和事故主要因为它具备以下特征：

①突发性和信息的极不完整性。

非常规突发事件的发生在事前毫无征兆或征兆很少，难以完全预测它在什么时候以什么方式发生以及危害程度多大，存在很强的偶然性。由于非常规突发事件发生的突发性，导致事件信息的极不完整性，造成无法预测接下来会呈何种方式蔓延、需要多少救援物资，给处突带来了不利影响。

②特殊性和蔓延性。

发生同类事件的频率极低，使救援主体在处突过程中无经验借鉴的特点，致使每年造成逾百万人员伤亡，经济损失高达几千亿元，严重危害了社会的稳定、人类的生命财产安全。由于常规的处突管理方式难以应对非常规突发事件，使得事件的危害在短时间内迅速扩散、危害程度不断加大。

③环境复杂性和多范畴性。

非常规突发事件的发生会造成多种灾害的并存或次生衍生灾害，事件涉及的环境、社会、政治、经济等因素较多，存在很强的耦合性，交织关系复杂，同时，转化方向不确定，难以辨别深层次与位置因素。在处置一个主要中心任务的同时须朝向多个目标开展应急处置工作，而这些目标并非可以划归为同一范畴，它会涉及多个行业、领域和学科。

④规律性。

虽然非常规突发事件的爆发具有很强的爆发性、复杂性及蔓延性，但它仍然遵循发生、发展、衍生扩散到平稳、削减这一客观规律。因此，我们在对应急管理的方式研究上，考虑到这一客观规律，提炼出高效的应对措施，削减事件的危害性。

1.2 非常规突发事件的分类

由于管理不当、决策失误等原因，极有可能将一般事件演变为突发事件，甚至恶化为非常规突发事件，非常规突发事件可分为：自然灾害、事故灾难、社会安全事件、公共卫生事件四类。

自然灾害也称为天灾，指自然界中所发生的异常现象，并给周围的生物造成悲剧性的后果。主要包括干旱、洪涝灾害，台风、风雹、低温冷冻、雪、沙尘暴等气象灾害，火山、地震灾害，山体崩塌、滑坡、泥石流等地质灾害，风暴潮、海啸等海洋灾害，森林草原火灾等。如，2016年特大洪灾的突然袭击，致使573县受洪涝灾害，近900万人受灾，800多万亩农作物受损，直接经济损失超138亿元。2016年台风“海马”导致江苏、福建、广东三省189.9万人受灾，239.5千公顷农作物受灾，600余间房屋倒塌，3200余间不同程度损坏，直接经济损失47.6亿元。

事故灾难是具有灾难性后果的事故，是在人们生产、生活过程中发生的，直接由人的生产、生活活动引发的，违反人们意志的、迫使活动暂时或永久停止，并且造成大量的人员伤亡、经济损失或环境污染的意外事件。如，2015年8月12日，天津滨海新区塘沽开发区的天津东疆保税港区瑞海国际物流有限公司所属危险品仓库发生爆炸，第一次爆炸震级ML约2.3级，相当于3吨TNT，第二次爆炸震级ML约2.9级，相当于21吨TNT，天津塘沽、滨海以及河北河间、肃宁、晋州、藁城等地均有震感。此次爆炸造成165人遇难、8人失踪、798人受伤，304幢建筑物、12428辆商品汽车、7533个集装箱受损，导致的直接经济损失高达68.66亿元，共调集了32个消防中队的128辆消防车、千余名官兵在现场全力灭火处置。

社会安全事件是指造成重大人员伤亡和财产损失，严重威胁部分地区的政治安定、经济和社会稳定，并有重大社会影响。包括重大刑事案件、重特大火灾、恐怖袭击、涉外突发事件、金融安全、规模较大的群体性事件、民族宗教突发群体事件等对社会有重大影响突发性事件。如，2001年9月11日在美国本土发生的恐怖袭击事件，美国经济损失达2000亿美元，对全球经济所造成的损害高达1万亿美元左右，使美国民众对经济、政治上的安全感严重被削弱。2008年美国大规模金融危机的爆发，25家银行倒闭，就业岗位减少了近16万个，GDP连续两个季节呈现负增长。

公共卫生事件是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。如，2003年SARS事件的大规模爆发，国内累计病例5327例，死亡348例，全球累计病例8437例，死亡813例。

2 非常规突发事件发生后的应急资源管理

国务院明确提出“要建立健全社会预警体系，提高保障公共安全和处置突发事件的能力”，相继之后，颁布并实施了《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》。目前，制定了对应的应急管理法律法规，自然灾害20部、事故灾难43部、社会安全类42部、公共安全类12部，形成了以此为核心相应的应急管理法律体系框架。过去我国应急资源的管理低效，资源配置缺少绩效评价模式和管理标准，资源流动滞后，在救灾过程中无法实现资源的有效整合、无法产生系统作用。这样的应急管理机理已无法满足非常规突发事件频繁发生的国际国内形势，我们应当建立专门的应急资源管理机构，不应仅仅是从研究情景-反应模式来模拟非常规突发事件，而应事先做好预测，优化应急资源管理，合理选址分配应急资源、合理分配应急物资种类、优化应急物流系统，特别是车辆调度的合理安排安排，这些都关系到了处理突发事件能否高效率的完成。

2.1 应急资源的需求预测

在非常规突发事件发生前，通过风险分析明确目标区域事故发生的严重程度，预测应急资源的需求，融入数理分析法、社会经济评价法。在风险评估的基础上，从定量的角度，预测应急资源的需求情况并做决策优化。在评估方法上，我们可主要采用参数估计法、多目标规划法、动态规划法、模糊综合评价法、模糊马尔科夫链、信息熵与多指标综合评价法相结合等。

2.2 应急资源的选址

应急资源的选址对应急资源管理至关重要，合理设置设施位置，既可降低成本，还能保证救援的时效性，最大可能地减少人员伤亡和财产损失。目前，我国的12个中央级救灾物资储备库设立在了哈尔滨、沈阳、天津、郑州、合肥、武汉、长沙、西安、成都、南宁、青海格尔木、重庆，92%的储备库集中在了中部、南部和北部，其中中部占了约67%。内蒙古、东北三省、新疆、甘肃、西藏、青海、云南占了我国的大部分领域，然而却没有中央级救灾物资储备库，致使救灾物资运距过远，运输时间过长，影响了救灾工作的时效。新疆、甘肃等地一旦有突发事件发生后，由于西安储备库规模较小，储备物质较少，中央不得不从长沙、武汉、郑州、成都调运应急资源物资，增加了运输时间、成本，拖延了救灾时间。

在应急资源的选址中，主要考虑城市防灾救灾设施设立后，产生的直接与间接费用最小，运输路程最短，以及救灾减灾方面产生的直接效用和间接的社会效应。在量化方面，可采用规划论中的最大覆盖模型，实现应急资源的最优覆盖。同时，根据不同的应急目标，可用多目标、排队论、多灾种耦合条件下的部分覆盖、条件覆盖、概率覆盖及多标准覆盖的动态选址模型，优化不同目标下的覆盖率，得到最优覆盖。

2.3 应急资源的调度

由于非常规突发事件的突发性、复杂性以及蔓延性，在灾害发生中与发生后，应急资源的响应和恢复阶段资源的合理调度是减少事件带来的危害、保证抢先救灾顺利完成的关键环节。根据不同的应急目标要求、道路的通行能力以及受灾区域反馈的信息，可用后验概率重新进行风险估计，建立非线性多重反馈的动态模型，优化应急资源配置与调度，提高应急资源调度的科学性。

3 结束语

随着社会经济的过快发展，生态环境的自我修复能力已经远不及它被破坏的强度，导致越来越多的自然灾害产生。目前，国际国内不断遭受非常规突发事件的袭击，为了保护国家的财产安全、政治稳定、人民的生命安全，我们需对应急资源做专门的系统管理及优化。

参考文献：

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