创新税收政策 服务精准扶贫

马建民

中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》提出了精准扶贫的扶贫攻坚新路径，宁夏回族自治区党委、人民政府《关于力争提前两年实现“两个确保”脱贫目标的意见》确定了自治区脱贫攻坚的时间表、路线图。扶贫攻坚是一项繁重艰巨的工程，除了需要国家、地方巨大的财政投入之外，更需要发挥各种政策杠杆的作用。当前，宁夏精准扶贫急需税收政策扶持。

长期以来，宁夏回族自治区党委、政府把扶贫开发摆在突出位置，经过“三西”扶贫、“双百”扶贫、千村扶贫、百万贫困人口扶贫攻坚四个阶段的不懈努力，累计减少贫困人口290万，扶贫开发取得了巨大成就。按照自治区党委、人民政府提前两年实现“两个确保”脱贫目标，宁夏将实施13项脱贫攻坚行动计划，力争到2018年实现现行标准下的58.12万农村贫困人口全部脱贫、800个贫困村全部销号、9个贫困县（区）全部摘帽。从当前来看，宁夏脱贫攻坚面临的任务与2020年全面建成小康社会存在差距，需要研究建立和完善税收扶持精准扶贫的长效机制，为扶贫攻坚战略持续发展增强持久动力。

税收政策助推精准扶贫

税收收入的稳定增长为精准扶贫提供了财力支撑。“十二五”时期，宁夏税收规模不断壮大，税务部门共组织税收收入突破2000亿元，达到2145亿元，是“十一五”时期的2.6倍。税收是财政收入的重要来源，只有充足的财力做支撑，才有足够实力去主导、推动扶贫开发，去完善、健全社会保障体系，税收的稳定增长为精准扶贫战略提供了资金保障。

税收优惠政策对扶贫开发发挥了积极作用。税收优惠政策具有重要的导向作用，引导资金、技术、产业等社会资源向精准扶贫聚集，有力推进了扶贫攻坚战略发展。一是促进了县域经济发展，有效吸纳了移民就业。税收是引导产业结构优化的重要风向标，国家出台的一系列税收优惠政策，促进了贫困地区县域经济发展，吸纳贫困人口就业，增强脱贫致富的能力。二是促进了地方招商引资，提升了贫困人口自我发展能力，税收优惠政策直接增加了投资吸引力。三是促进科技创新，优化产业结构。宁夏的贫困地区充分利用税收优惠政策的扶持，大力发展轻工纺织、装备制造、清真食品和穆斯林用品、特色农业、健康产业等劳动密集型产业和特色优势产业，推动贫困地区产业转型升级。截至2015年底，宁夏培育高新技术企业62家，累计享受税收减免达到13.86亿元，一些企业成为吸纳社会新增就业和生态移民就业的主力，破解了生态移民安置区缺少发展后劲的瓶颈。四是鼓励公益捐赠，直接惠及扶贫攻坚。通过对贫困地区的公益性捐赠进行免税，吸引更多企业、个人参与、投入贫困地区发展。宁夏还出台了《自治区慈善事业促进条例》《自治区人民政府关于印发宁夏慈善园区招善引资优惠政策的通知》等促进慈善产业和扶贫攻坚的相关优惠政策，有力减轻了企业税费负担，促进了扶贫攻坚战略的实施。

对接精准扶贫 税收政策存在不足

在国家和地方创新精准扶贫思路的新形势下，税收扶持政策和配套措施存在“四个不足”。

一是专门针对精准扶贫的税收扶持政策和措施不足。《中国农村扶贫开发纲要2011—2020》，第一次在政策保障里面明确提到税收政策，但并没有专门针对扶贫开发出台税收优惠政策。2015年发布的中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确提出实施精准扶贫方略，加快贫困人口精准脱贫。有效转移贫困人口、促进贫困人口就业就成为扶贫开发的重中之重，应出台专门的税收扶持政策来推动。

二是精准扶贫的税收扶持政策和措施突破力度不足。宁夏党委、政府《关于力争提前两年实现“两个确保”脱贫目标的意见》虽然专门明确了税收优惠政策，但这些政策都是普惠性优惠政策，而不是专门针对精准扶贫的优惠政策。将建档立卡贫困人口纳入了扶持重点群体就业税收优惠政策的范围是一个突破，但是突破力度不足以调动企业参与精准扶贫的积极性。

三是税权及财力所限导致精准扶贫税收扶持政策落实力度不足。根据《民族区域自治法》，宁夏作为少数民族自治区，有一定的税收自主权可以对属于地方财政收入的税费出台减免政策，但只能减免属于地方财政收入的税款，属于中央分享的部分地方是没有减免权的。不仅税收减免力度太小，而且将直接导致财政减收的后果完全由地方自己承担，在一定程度上弱化了税收支持精准扶贫的力度。

四是宁夏宏观税负较重导致对精准扶贫的投入能力不足。由于产业结构等因素的影响，宁夏与西部主要省份经济总量税负率比较高。2010年至2015年宁夏经济总量税负率分别为15.46%、15.68%、17.50%、17.58%、17.33%、17.11%，平均税负率16.77%，低于东部省份广东、浙江的22.31%和20.45%，但高于西部主要省份四川和内蒙古的13.74%和13.95%。越是扶贫攻坚任务繁重的地区，反而税收负担越重，不利于贫困地区增强扶贫攻坚的内生动力。

新思路、新路径服务精准扶贫

创新扶贫开发路径，由“大水漫灌”向“精准滴管”转变，需要对照精准脱贫途径提出针对性的税收扶持政策及措施。宁夏提出的金融脱贫等13项行动计划，需要出台更加具有针对性、力度更大的税收优惠政策，激励金融企业参与扶贫开发的积极性，加大贫困村互助资金投入规模，大力发展地方特色优势产业，在企业发展壮大中推动扶贫开发，在扶贫开发中推动地方经济社会发展，形成扶贫开发与经济发展的良性循环。

创新扶贫资源使用方式，由多头分散向统筹集中转变，需要发挥税收政策导向作用引导资源向精准扶贫聚集。宁夏提出交通脱贫计划、危房危窑改造及人居环境整治脱贫行动计划，需要加大基础设施到村工程建设力度。加快实施贫困村水、电、路、气、房、林等基础设施建设，是脱贫致富的前提条件。从全国来看，贫困程度比较深的省区都在采取移民搬迁的方式推进扶贫工作，因此，有必要单独为生态移民基础设施建设给予必要的税收优惠政策。

创新扶贫开发模式，由“输血”向“造血”转变需要对贫困人口自我发展出台税收扶持政策及措施。过去在扶贫开发中实施的基础设施建设、技能培训、移民搬迁，基本上依靠政府财政投入，是一种“输血型”的扶贫。实现贫困人口就业创业是实现贫困人口自我发展的“造血型”扶贫的重要手段，税收优惠政策造成的差别，使他们实现就业的难度更大，脱贫致富的难度也就更大，需要出台针对性的税收扶持政策。

创新扶贫考评体系，由侧重考核地区生产总值向主要考核脱贫成效转变，需要出台相应税收扶持政策及措施来推动。中共中央、国务院《关于打赢脱贫攻坚战的决定》把精准脱贫作为主要指标，改变了单纯以GDP论成败的考核方式。宁夏提出实施能力提升脱贫行动计划、“互联网+”脱贫行动计划等，要求每年培训10万人次贫困人口和异地移民，这就需要根据扶贫攻坚的这一新路径，出台扶持特困地区职业教育的税收优惠政策，建立与扶贫考评体系相一致的税收政策体系。

税收扶持政策的措施建议

在法治层面，提高精准扶贫税收法治化水平。充分用好《民族区域自治法》赋予民族自治地方的税收自主权，对扶贫开发项目、贫困地区给予税收减免优惠，有效激发贫困地区扶贫开发的活力。完善现行财税体制和政策，科学、合理的划分县级政府的事权和支出责任，减轻县级政府财政支出压力，将更多财力用于扶贫攻坚，用于精准扶贫。

在经济层面，增强精准扶贫地区自我发展能力。对贫困地区特有原料枸杞、葡萄生产的酿酒产品免征消费税，并提高出口退税率1至2个百分点，以提高贫困地区产品竞争力和产业发展能力，发挥其在扶贫攻坚中吸纳就业、促进贫困人口脱贫致富的作用。搬迁移民个人从事劳务的，凭移民局颁发的《生态移民证》，即可享受国家创业就业税收优惠政策。鼓励经济发达省份与民族地区建立“飞地”工业园，实行入园企业享受民族地区税收优惠政策，税收就地按比例入库，实现从“输血”到“造血”的转变。

在政策层面，出台符合精准扶贫要求的税收扶持政策。完善现行税收扶持政策，以减免房产税、城镇土地使用税、土地增值税等优惠政策的方式，鼓励社会资金投入棚户区改造，并将扶贫搬迁安置区建设纳入棚户区改造政策优惠范围。对贫困地区招商引资符合国家鼓励类的产业，在企业所得税适用15%的优惠税率基础上，再给予减半征收企业所得税的税收优惠。对总部不在扶贫开发区的企业，在总部汇总缴纳的企业所得税按照70%的比例直接划归扶贫开发地区，使扶贫开发区域的资源、环境付出与收益相匹配。对吸纳贫困地区转移劳动力就业的中小企业，除享受国家现行就业税收优惠政策外，可给予双倍税收抵免的优惠。

在管理层面，全面落实好精准扶贫税收扶持政策。降低扶贫社会组织注册门槛，加大扶贫捐赠的税前扣除力度，增强宁夏精准扶贫对社会资源的吸引力。严格落实国务院有关清理税费优惠政策的要求，违规出台的税费优惠政策该废止的废止。落实国务院减轻企业负担的各项政策，取消不合理收费项目，为参与扶贫攻坚的企业减轻负担，把更多资源投入到精准扶贫中去。

在服务层面，针对精准扶贫需求开展针对性纳税服务。积极参与国家、自治区重大扶贫战略项目，及时为扶贫参与企业、扶贫攻坚工程、易地搬迁或生态移民，提供针对性的税收政策服务。积极配合各级政府扶贫办、移民局等部门，做好相关证件的办理、税收优惠条件的认定、减免税备案等工作，减少纳税人享受税收优惠政策的前置条件，减轻纳税人享受精准扶贫优惠政策的制度性交易成本，增强全社会参与精准扶贫的积极性，引导社会资源向精准扶贫聚集，实现党中央、国务院打赢扶贫攻坚战的奋斗目标。