关于长江经济带水土保持工作的思考

2017-02-06乔殿新水利部水土保持司北京100053

中国水土保持 2017年1期

乔殿新(水利部水土保持司，北京 100053)

关于长江经济带水土保持工作的思考

乔殿新

(水利部水土保持司，北京 100053)

生态文明；水土保持；思考；长江经济带

长江经济带建设是国家一项重大区域发展战略，2016年1月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出,要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要实施好水土保持等工程，提升水土保持生态功能。习总书记的指示，对水土保持工作提出了新的更高要求。水土保持是生态文明建设的基础和重要内容，对保护、改善和维系长江生态有着重要的作用和贡献。根据长江经济带水土保持现状、存在的不足、面临的形势、工作重点等，对其水土保持生态建设进行了分析和思考，提出了政策建议。

2014年，政府工作报告提出长江经济带；2015年，长江经济带建设上升为国家重大发展战略。2016年1月5日，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上指出,走生态优先、绿色发展之路，使中华民族母亲河永葆生机活力。要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。要实施好长江防护林体系建设、水土流失及岩溶地区石漠化治理、退耕还林还草、水土保持等工程，增强水源涵养、水土保持等生态功能。要把长江经济带建设成为我国生态文明建设的先行示范带、创新驱动带、协调发展带。

长江经济带发展战略，明确了流域和区域水土保持生态建设新任务，提出了新要求，使带内水土保持改革发展迎来了新机遇，也面临着新挑战。

1 长江经济带水土保持现状

长江经济带覆盖上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、湖南、重庆、四川、云南和贵州等11个省市，面积约205万km2，人口和生产总值均超过全国的40%。

1.1 水土流失情况

根据全国水土保持普查，2011年长江经济带水土流失面积44万km2，占全国水土流失面积295万km2的14.9%，占带内土地总面积的21.5%；带内有国家水土流失重点治理县237个、水土流失重点预防县139个，分别占全国的37.6%和30.2% (见表1)。

1.2 水土保持工作情况

长江经济带特别是长江上游，一直是全国水土保持工作的重点。1983年，在全国8个区域启动实施的第一个中央财政水土保持项目，就包括长江经济带。

表1 长江经济带各省市水土流失基本情况

1989年，国家列专项启动实施了长江上游水土保持重点防治工程，把长江经济带的上游地区列为全国水土保持重点治理区。近年来，国家在长江经济带相继实施了水土流失重点治理、云贵鄂渝水土保持世行贷款/欧盟赠款项目、石漠化综合治理等水土保持重点工程，加快了水土流失治理和生态恢复进程。目前，长江经济带每年治理水土流失面积约1.7万km2，接近全国的1/3。在积极开展治理的同时，长江经济带注重自然修复，加强封育保护，充分发挥大自然的力量，促进生态改善。长江经济带依法开展水土保持监督执法，督查生产建设项目报批水土保持方案，落实水土保持“三同时”制度，查处违反水土保持法行为，从源头上保护了生态环境，有效控制了人为水土流失，遏制了水土流失恶化的趋势。带内建有250多个水土流失监测点，开展了水土流失定点监测。

长江经济带有着运转有序的水土保持工作和协调机构。带内设有1988年经国务院批复成立的长江上游水土保持委员会，成员包括国家发改委、财政部、国家农发办、水利部、农业部、环保部、国家林业局和中科院等8个部门，以及湖北、重庆、四川、云南、贵州、陕西和甘肃等7个省市，四川省省长担纲主任委员，办公室设在长江水利委员会。截至2016年，长江上游水土保持委员会已经召开过16次会议，发挥了很好的协调和推进作用。7个省市均设有省级水土保持委员会(湖北为联席会议制度)，分管副省长任主任委员。各省市基本设有各级水土保持机构。江西省赣州市设立了正处级水土保持局，四川和贵州个别市设有副处级水土保持机构，湖南全省县级政府下设科级水土保持局达86个，为水土保持工作发展奠定了机构基础。

2 长江经济带水土保持工作面临的主要问题

一是缺乏统一的协调机制。长江经济带没有统一的水土保持协调机构和制度，省际间缺乏系统考量和沟通协作，整体推进性偏弱。水土保持资源和力量分散，各自为战，没有合理配置并形成有效合力。

二是缺乏水土保持生态补偿机制。带内没有建立起横向的水土保持生态补偿机制，省际间未形成保护生态受益和享用生态有偿的制度，绿水青山还没能发挥出“金山银山”的效益。

三是预防监督责任繁重。全社会的水土保持意识和对水土保持工作的认识有待提高和增强，水土流失的潜在危害和影响没有引起重视；违反水土保持法造成人为水土流失的行为尚未根本遏制，预防保护和监督执法任重道远。

四是综合治理任务艰巨。带内没有水土流失治理的国家专项工程，相关生态项目和投资目标不集中，力量分散。当前水土流失综合治理的速度和质量，不能满足国家生态目标和公众生活的需求。

五是能力和水平有待提升。水土流失治理体系和治理能力现代化需要进一步提高。水土保持队伍的能力和工作水平，特别是监测和信息化水平，与当前改革发展新任务和新要求还有差距。

3 长江经济带水土保持工作面临的新形势

3.1 生态文明建设为水土保持创造了良好条件

十八大以来，党中央把生态文明建设列入“五位一体”总体布局，作出了一系列战略决策部署，相继制定出台了《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等重要政策，生态文明建设进入了蓬勃发展的新时期。水土资源是生态文明赖以存在和发展的根本，水土保持是生态文明建设的基础和重要内容。国家对生态文明的高度重视和全力推进，为长江经济带水土保持工作创造了良好条件，提供了大好机遇。贯彻落实党中央、国务院的生态文明建设战略，做好带内水土保持生态建设，保护、改善和维系良好的生态环境，对于长江经济带乃至全国而言，都有着重要的作用和意义。

3.2 长江经济带战略为水土保持工作提供了发展机遇

习总书记关于长江经济带水土保持的重要指示，指明了水土保持工作的发展方向，明确了水土保持的工作目标，成为水土保持工作的指南。国家高度重视长江经济带战略，相继出台了《国务院关于依托黄金水道推动长江经济带发展的指导意见》和《长江经济带发展规划纲要》等重要政策措施，明确了水土保持的目标任务，为长江经济带水土保持创造了良好环境。水土保持要服务好长江经济带战略，为建设生态文明的先行示范带、创新驱动带、协调发展带提供重要支撑。

3.3 全国水土保持规划对水土保持提出了新任务

根据国务院批复的《全国水土保持规划(2015—2030年)》，长江经济带水土流失治理任务(见表2)为：到2020年新增水土流失治理面积10.25万km2，到2030年新增水土流失治理面积30.11万km2，分别占全国的32%。如何发挥各方面的积极性，充分调动带内资源和力量，搭建水土保持平台，形成水土流失治理合力，确保如期完成国务院要求的任务，保护长江经济带生态环境，水土保持责任重大，面临着新的挑战。

表2 长江经济带各省市水土流失治理任务

3.4 深化改革发展对水土保持工作提出了新要求

全面深化改革进入深水期，改革发展不断深入推进，对水土保持工作提出了新的更高要求。

一是“放管服”改革。国家要求放权更大、管理更好、服务更优。随着水土保持工作各类权力的下放，地方水土保持部门应积极适应新要求，做到接得住、管得好、服务强，切实履行好职责。

二是涉农资金整合。2016年4月，国务院办公厅印发了《关于支持贫困县开展统筹整合使用财政涉农资金试点的意见》，明确提出2017年在全国832个扶贫开发重点县施行。贫困县基本上是水土流失重点县，水土保持生态建设任务繁重。如何保证水土保持资金不被整合，做到水土流失治理开发与脱贫攻坚的有机融合，对地方水土保持部门提出了新要求。

三是生态考核。国家对地方开展生态文明目标评价考核，落实生态红线和生态安全预警，实行生态环境损害责任追究和自然资源资产离任审计，印发了《生态环境监测网络建设方案》，这都要求水土保持工作要及时跟进，做好水土保持专项监测和考核，为生态文明建设各项考核提供依据和支撑。

4 做好长江经济带水土保持的政策建议

4.1 加强制度建设

一是建立协调机制。建议以长江上游水土保持委员会为基础，强化长江经济带协调机构，建立覆盖全区域的协调机制。将国土资源部和上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖南等6省市扩充到长江上游(经济带)水土保持委员会，加强带内水土保持工作的系统思维和统筹协调，研究解决重大问题，保障目标的整体性。

二是建立考核制度。水土保持法要求在国家水土流失重点预防区和重点治理区，实行地方各级政府水土保持目标责任制和考核奖惩制度。考虑到长江经济带的特殊重要性，特别是要打造生态文明建设的先行示范带，建议在带内所有有水土流失的地方，从省到市县，实行水土保持目标责任制和考核奖惩制度，强化地方政府的责任，发挥考核的促进作用。

三是建立水土保持生态补偿机制。推动带内率先建立上下游省际间的水土保持生态补偿机制，受益的省份通过资金、项目和对口帮扶等方式，对作出贡献和牺牲了利益的上游予以合理补偿。通过生态补偿机制，让绿水青山真正发挥“金山银山”的价值，促进上游的生态保护和水土流失治理。

4.2 加强顶层设计

一是加强带内水土保持总体规划。在《全国水土保持规划(2015—2030年)》的指引下，结合各地省级水土保持规划，抓紧编制长江经济带水土保持规划。明确水土保持工作的目标、任务、布局和重点，有序有力地推进带内水土保持生态建设。

二是加强工作联动。强化带内水土保持生态建设重大工作的统一布局、统一部署和统一推进。增强联动性，协同开展跨省区的水土保持监督执法和预防保护等工作，提升工作效能。

三是加强重大政策研究。强化带内水土保持重大发展战略和问题研究，推动制定区域发展政策和制度，促进水土流失防治和生态修复。

4.3 提升水土保持能力和体系现代化

加强水土保持监管，做好生态的看门人；加强水土保持服务，做好社会的服务员；加强水土保持监测，做好生态的哨兵。提升水土保持能力现代化，提高水土保持工作效能，适应生态文明和经济社会发展对水土保持的新要求。

一是强化预防监督。落实长江经济带“共抓大保护”的要求，增强预防保护，发挥大自然的自我修复能力，促进生态恢复和改善。加强监督执法，深入落实水土保持“三同时”制度，依法监督生产建设项目做好水土保持工作，控制人为水土流失。

二是综合治理。与国家生态文明建设、小康社会、脱贫攻坚和新型城镇化等重大战略，以及地方发展重点相结合，提高治理标准和质量，落实工程管护，提升水土保持效益并持续发挥。

三是监测评价。加强水土保持动态监测，及时反映区域水土流失变化情况，为水土保持目标责任考核、生态红线预警、生态评估、生态文明目标考核评价提供依据。加强水土保持监管监测，监测重点水保生态工程和生产建设工程，为工程效益评估和水土保持监督执法提供支撑。

四是信息化。健全水土保持信息管理系统，推进系统的应用，实现信息化管理；加强信息化在预防监督、综合治理和监测评价等工作全过程的应用，不断提升水土保持现代化。

4.4 加大经费支持