PPP模式发展以及现状

汪澄洋

摘要：十八届三中全会提出了“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的要求，PPP模武在此政策背景下迎来了发展的大跨越。本文试图通过对当今一些国家PPP模武的特点介绍与分析，以期提出能加速推广PPP的建议。关键词：公私合作；地方政府；融资模式；特征研究

引言

2014年9月，国务院出台了《关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），首次较为全面系统的对地方政府性债务进行了阐述。2014年10月，财政部颁发《地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别方法》，对存量债务进行甄别处理。这些文件明确了对债务固旧控新，明确且规范了地方政府举债融资方式，一是发行地方债券，二是PPP模式，三是规范现有债务。

随着我国新型城镇化建设不断推进，一方面对于城镇基础设施投入的要求仍然居高不下，另一方面中央及国家对有效化解地方政府负债提出的新要求，是当前各地政府共同面临的难题。面对宏观政策重大变革以及地方经济发展现实需求，如何有效化解地方政府债务，同时保证地方经济发展需求，必须探索新的发展和建设模式，但目前在PPP的推广和实施中存在的种种困难需要解决。

1PPP模式介绍

PPP模式在国际上是国家为了能够最小化基础设施建设所带来的财政赤字的同时，使用私有部门运营经验而采取的一种合作模式。

PPP模式即Public-Privale-Partnership的字母缩写，是指政府与私人组织之间为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方权利和义务，以确保合作顺利完成，最终使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。但是在国际上，关于PPP的概念显得混杂不清。德国学者Norbert Porzi甚至认为：“试图去总结PPP是什么或者应该是什么几乎没有任何意义，它没有固定的定义，并且也很难去考证这个含义模糊的英文单词的起源，PPP的确切含义要根据不同的案例来确定”。

2不同国家PPP模式

为了探究PPP模式的特点，本文选取了以下几个国家PPP模式发展历史和现状进行介绍，并得出各自PPP模式特点。

2.1英国

英国使用PPP模式开展建设基础设施时间较早，并于1992年提出了私人融资计划PFI，但是在长期运营中，虽然显示了私人部门项目管理经验丰富，风险控制与创新能力强大的特点，但却也因为制度设计的不完全导致了一些工程的搁浅与失败，这表现出了PFI的一些缺陷，比如成本浪费、合同灵活性差、项目透明度低、风险收益分配不合理等。在2012年，英国政府在PFI的基础上提出了PF2。和PFI相比，PF2在加大政府投资数额，扩大股权比重的基础上，通过制度设计弥补了PFI的部分缺陷，这使得资本市场对于PPP项目信心得以提高，成功的使长期债务融资注入PPP项目。不过因为加大了政府投资比重，使政府承担的非纯经济风险（主要体现在法律变化，无法估计因素等方面）提高。对于政府管理以及处理相关突发事件能力提出了新的挑战。该国PPP项目分布，除教育和医疗分别占据29%和19%外，其余行业分布基本呈平均化趋势。

2.2加拿大

加拿大是世界上公认的良好运用PPP模式的国家之一。目前加拿大的PPP项目大约占所有公共领域项目的15%～20%。在该国PPP模式中，私人部门负责PPP项目从设计、建造、运营和维护全过程，避免了由于单一阶段单一投资人负责带来的风险和责任推诿；政府在项目建设完成前不做任何支付，但一旦完成并且私人部门提供产品或服务符合相关规定的标准，支付阶段将延伸至整个项目生命周期。

管理上，该国通过设立国家层级的中心，建立了PPP加拿大（PPP Canada）。该中心主要协助政府推广和宣传PPP模式，并参与PPP的具体设计、运营、监管等。同时该中心由国家所有，但运营模式依照商业模式进行，避免陷入单一政府控制下的官僚主义。同时为了方便地方政府进行操作项目，该国建立了一项PPP基金，专门为地方政府提供PPP项目贷款，已为项目提供不超过25%价值的资金支持，该基金通过这种方式，一方面很好的解决了地方政府流动性缺失问题，同时撬动了市场资金，为PPP项目推广和运转做出了积极贡献。

2.3澳大利亚

澳大利亚从20世界80年代开始，为了满足基础设施建设需求开始使用并推广PPP模式，首先在建设项目公司（SPV）的基础上，通过该公司与政府签订协议，并在该协议基础上开展融资，设计规划，建设，运营等，一般协议期为20-30年。2000年以来，澳大利亚汲取了经验和教训，以实现共赢为目标，制定和更新了相关法律措施，使PPP项目模式得到进一步的发展。该国PPP市场高达920亿美元，分布在国防、公路、铁路、卫生、教育、司法、娱乐等部门。其项目多集中在基础设施和公益事业领域，其特色在于建立严格的审计和绩效评价机制。

在组织管理上，澳大利亚建立了基础设施局负责推广和规范PPP项目。IAU通过发布一整套PPP合作指南，将PPP项目决策过程分为投资决策阶段与采购决策阶段，前者确定项目经济合理性与各方面资本收益，后者负责确定项目投资与运行费用、工期、服务质量、运营管理、效率、风险分担等方面是否有使用PPP模式的价值。

3PPP项目综合情况

3.1适用领域

PPP模式在全球范围广泛应用。在欧盟国家尤其是英国，PPP项目适用领域涉及一般公共服务、国防、公共秩序、交通运输、燃料和能源、环境、卫生、娱乐和文化、教育等。但在大部分国家中，PPP项目适用范围更多集中在基础设施领域，包括公路、城市轨道交通、铁路、桥梁、隧道、机场设施、电厂、电信设施、学校建筑、医院、监狱、污水处理和垃圾处理等方面。

3.2盈利方式

使用PPP模式项目一般倾向于公益性，其盈利能力并不显著。除了项目少数经营收入外，一般还需要在进行建设中或者建设完成后运营期内进行政府补贴，以保证项目收益。

（一）项目收益盈利

此种项目一般对象为能够产生足够现金流的基础设施，或者是给予特许经营权后公司收益大于其建设经营成本之和。此类项目能够产生足够利润。若利润较为丰富可以将其按股权结构分红给政府和私人部门。

（二）项目收益并附带一部分政府补贴或特殊权利

当项目收益不足以满足建设和运营成本需要时，政府的财政补贴将保证项目基本盈利。有些项目也采取政府给予项目公司特殊权利：如相关地段开发权利作为另类补贴形式。

（三）完全依赖于政府财政补贴

此类项目属于完全公益类或者政府并未给予项目公司特许经营权。为了保证投资方利润，政府会采用完全财政补贴形式给予回报。

4PPP项目缺陷

4.1过渡干预项目

在经营者转向监督者的过程中，政府尚未完善自身定位。制度缺省更是扩大了这一问题，在PPP项目中，社会资本方负责承担项目融资，建设和运营的绝大多数工作，相比较由政府全额承担的项目，PPP项目更加市场化。但目前情况是政府不单负责监管，还往往插手项目建设与运营的各个环节，导致过渡干预造成项目失败。北京市国家体育场项目中，由于北京政府数次单方面强制要求更改设计方案并限制商业建筑数量，在运营过程中对体育馆冠名施以干预，直接导致中信联合体亏损，并不得放弃特许经营权，最后转为永久股东。

4.2地方政府信用缺失

尽管在法律规定上，政府与私人资本双方都应该严格按照签订的相关合同进行建设和运营，但当实际运行时，真实地位较为低的社会资本方会被政府方突然的转变而被迫改变条件，如广东一水厂建设中，当项目建设完成后，政府方认为之前签订合同有失公允，并拒绝购买水厂生产的自来水。同时将违约责任推给了社会资本。在10年的闲置后，水厂被政府收购。

4.3主体定位缺陷

PPP项目作为一种吸引社会资本投资的特殊基础设施融资模式，其针对主体主要为社会中的民间资本，目的是为了缓解政府资金紧张，发挥社会资本在商业运营中的专业优势。但目前所公布成功的PPP项目中，绝大多数都为大型央企作为资本方签订了合同。大型央企和普通民营企业相比，具有国家信用作为隐性担保；融资渠道广泛，资本成本相对较低；在技术上具有的优势可以以更低成本来建设项目。但国企最终还是属于政府方，这与PPP模式所需要的主体定位完全不同。

5政策建议

5.1政府权责确立

由于私人企业的弱势地位，目前需要由国家尽快推出正式的PPP项目相关制度规定，明确政府方管理限制和责任监管。其中首先需要明确地方政府的权责，通过相关法律法规提高地方政府违约成本，减少政府以行政命令干预正常项目进程的可能，以便真正发挥私人资本优势。

5.2建立责任追溯制

对于地方政府时常出现的领导调动而导致项目失败问题，需要建PPP项目权责追溯制，对于项目成功与否进行责任人绑定，避免出现“人走政息”情况。同时地方政府也需要成立专门工作小组，针对PPP项目作出整体规划。

5.3加大模式推广

PPP模式的投资规模由于其对象不同而跨度很大，从十几万到上百亿都有涉及，各地相关部门可以组织相关专家对有意向企业进行培训，扩大参与PPP项目企业数量，消除目前“只有大企业才能参与ppp”的错误认识。