我国建设用地集约利用评价反思

郑财贵，孙 芬 *，郭欢欢，宁玉科

(1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；2.重庆市土地利用与遥感监测工程技术研究中心，重庆 400020；3.国土资源部土地利用重点实验室 重庆研究中心，重庆 400020；4.西南大学 地理科学学院，重庆 400716)

我国建设用地集约利用评价反思

郑财贵1，2，3，孙 芬1，2，3*，郭欢欢1，2，3，宁玉科4

(1.重庆市国土资源和房屋勘测规划院，重庆 400020；2.重庆市土地利用与遥感监测工程技术研究中心，重庆 400020；3.国土资源部土地利用重点实验室 重庆研究中心，重庆 400020；4.西南大学 地理科学学院，重庆 400716)

以城市、开发区、农村和城乡结合部4类典型区域建设用地集约利用评价为研究对象，通过对现有研究进展的梳理，针对评价对象特征、评价目的差异，分别剖析了城市、开发区、农村和城乡结合部建设用地集约利用评价研究的不足，并从提升评价成果应用性、丰富评价内涵、加强评价对象空间分异规律研究等方面，对未来发展趋势和研究重点进行了展望。

建设用地；集约评价；反思

开展土地集约利用评价是推进节约集约用地制度建设的重要举措，也是科学用地管地、制定用地政策的有效依据。自1999年在“国土资源大调查”中设置“城市土地集约利用潜力评价”课题以来，建设用地集约利用评价研究大量开展[1]。随着建设用地利用矛盾焦点的变化，研究重点由城市建设用地集约利用评价逐步转向开发区、农村、城乡结合部的评价，根据不同区域、尺度特点，学者们对建设用地集约利用评价指标体系、评价方法等的差异化设置进行了研究[2-9]，为规范建设用地集约利用评价工作奠定了理论基础。但从目前研究来看，建设用地集约利用评价如何更好地与集约内涵的深化、评价区域自然禀赋以及发展动态变化等结合，加强评价成果在具体实践工作中的应用，还需要进一步研究和完善[10-11]。本研究分别对城市、开发区、农村和城乡结合部建设用地集约利用评价研究进展进行反思，以期促进建设用地集约利用评价的深化和发展。

1 建设用地集约利用评价研究进展

近年来，建设用地集约利用评价内容不断丰富和完善、评价方法不断创新[12-14]、指标体系逐步优化，研究的区域类型也逐渐细化。围绕城市、开发区开展的集约利用评价研究较多，评价体系和方法比较成熟，基本实现标准化并深入推广到实际工作中[7]，针对农村、城乡结合部建设用地集约利用评价开展了试点，研究尚处于探索阶段。

1.1 城市建设用地评价研究进展

20世纪90年代，随着城市用地规模的快速扩张，城市建设用地集约利用问题引起了学者们的关注，集约评价研究随之开展并取得了一系列成果，基本形成了评价的技术体系。2008年，国家出台了《建设用地节约集约利用评价规程》，明确了评价程序、指标体系构建、评价方法及功能分区等，之后又相继出台了《城市土地集约利用潜力评价规程》、《城市建设用地节约集约利用评价操作手册》。评价规程规范了城市建设用地集约评价工作的开展，实现了评价结果的可比性，为制定差异化的城市土地政策提供了依据。在重点城市和小城市试点的基础上，2014年国土资源部部署开展了全国城市建设用地节约集约利用评价工作，城市建设用地评价技术体系逐渐成熟并在实际工作中有效推广。

1.2 开发区建设用地评价研究进展

开发区作为区域重要的经济载体，其集约利用评价最初是作为城市评价的一部分开展的。随着开发区数量增多、用地粗放问题的出现，专门针对开发区的集约利用评价引起了国家及学术界的重视。相关的理论研究[15-16]为2007年出台的《开发区土地集约利用评价规程(试行)》奠定了理论基础。2008年，我国开展了首轮开发区土地集约利用评价工作，此后每两年对评价成果进行一次更新，至今已经开展了4轮评价工作，并根据工作开展中发现的问题以及相关学者的研究[17-18]，进一步明确了评价指标的指向性和划分了不同的开发区类型，完善了工作方法和评价体系，形成了《开发区土地集约利用评价规程(2014年度试行)》，评价工作的开展为开发区升级、扩区提供了依据。

1.3 农村建设用地评价研究进展

伴随着快速城市化过程中农村建设用地不减反增，农村建设用地的粗放、闲置问题引起了越来越多的社会关注，农村建设用地集约利用评价研究也逐渐起步。从现有的研究来看，主要范式是在探讨农村建设用地集约利用内涵的基础上，选择乡镇、村域作为评价单元，采用统计数据、变更数据等建立评价指标体系，在此基础上进行案例分析[19-20]。对农村建设用地集约利用的表征要素的理解各异，指标体系选取还存在较大差异。从研究的类型看，关注的重点主要为农村居民点用地的集约利用状况。总体来说，农村建设用地集约利用评价研究还处于探索和完善之中，尚未形成统一的评价体系[21-22]。

1.4 城乡结合部建设用地评价研究进展

城乡结合部作为农村向城市过渡区域，城乡二元体制的交叉使其用地矛盾极为突出，土地的集约利用问题具有典型特征。近年来，部分学者开始关注城乡结合部建设用地集约利用评价问题。从研究基础问题来看，对于城乡结合部范围的划定还存在一定争议；在评价单元的选取上，基于城乡结合部城市与乡村混杂的特征和便于研究的开展，较多地选取乡镇作为评价单元；在评价指标的选取上，更加关注社会和谐发展、生态环境友好等问题[23-24]。总体来说，由于城乡结合部的复杂性，针对性的评价还较少，研究还处于起步阶段。

2 建设用地集约利用评价反思

目前，关于建设用地集约利用评价的技术方法已形成了较为全面的体系，但从现有的评价来看，评价结果的应用性有待提升，与具体实际的结合还存在差距；评价方法、指标体系还需进一步体现评价区域本身特征；评价的尺度还需进一步细化，对最佳集约度的内涵理解还需进一步思考。从不同区域类型的建设用地评价类型来看，研究中表现的问题也存在一定差异。

2.1 城市建设用地评价反思

对城市集约的内涵理解有待深化。从现有的评价来看，主要集中于经济学层面的土地资源投入产出水平，缺乏对人地关系和区域关联属性的“包融”，所选取的评价指标体系无法全面表达与揭示新型城镇化之“新”的内涵[10]。

缺乏城市集约利用水平的空间分异研究。我国城市土地集约利用水平空间差异明显，集约利用水平与其资源禀赋、区位、城市规模等有关，相关条件越优，对集约利用水平的促进作用越强，在指标体系选取、标准值等方面需体现差异性，而目前对于不同类型、不同区域城市集约利用评价研究的比较、归纳与提炼还不够。

对城市土地功能结构的关注需要加强。城市土地利用表现形式为规模—密度—形态的组合，目前评价关注的重点为规模、密度以及效益，对土地利用结构形态合理性和功能的完善还缺乏表达。

2.2 开发区建设用地评价反思

评价对产业用地的生命周期还缺乏考量。开发区的生命周期大体可分为4个阶段，初始阶段、扩张阶段、成熟阶段和调整阶段[25]，处于不同阶段的开发区，其土地集约利用的内涵和管理重点也有所不同，目前的评价注重的是现状水平的横向比较，评价结果的客观性存在争议[18]。

对开发区发展方向、类型关注有待提升。开发区用地构成相比城市更为简单，但是评价指标体系主要针对工业用地，对开发区实际用地类型考虑不足。最新的评价规程将开发区划分为“产城融合型”和“工业主导型”2种评价类型，建立了差异化的评价体系。随着新形态产业用地占开发区比重的逐渐上升，开发区类型划分还应进一步细化。

2.3 农村建设用地评价反思

评价指标的选取应该更好地反映农村建设用地的功能用途。农村建设用地是农民居住和从事生产的承载空间，目前较多研究主要是对农村居民点的集约利用，对于农村非居住用地的关注还不够。农村建设用地包括居住用地、公共服务设施用地、基础设施用地、工业仓储用地等用地，对其评价应该考虑不同用地类型对其生产、生活、生态效益的影响。

对农村建设用地的地域文化特征重视不够。农村建设用地受自然环境、文化、风俗习惯、经济发展条件的影响更为强烈，生产方式、生活习俗的差异，农村建设用地形态、用地标准也截然不同。目前的研究主要从普适性的角度选取指标，对农村建设用地的地域分异缺乏关注，不同区域的农村建设用地集约评价还缺乏科学的、可比性的评判标准。

需进一步明确城乡建设用地集约利用的差异性。由于规划的长期缺位，农村建设用地相比城市建设用地表现为结构布局分散、无序的特征。现有的研究在城市集约利用评价基础上进行了改进，选取的指标在农村基础数据可获性的影响下，也集中于规模、投入、产出等较为宏观的指标，对农村建设用地的空间结构集约的关注有待加强。部分研究选取的容积率、建筑密度等指标在农村建设用地评价中的适用性有待进一步论证。

2.4 城乡结合部建设用地评价反思

评价对城乡结合部的用地特征表达不足。从现有的对城乡结合部建设用地集约评价的探讨来看，研究思路均为将镇域作为一个整体，从镇域总的土地投入产出、利用强度等角度选取指标，而对城乡结合部亦城亦乡的特点考虑不足。城乡结合部建设用地表现为城乡土地的交叉、图斑相对破碎、利用类型多样等特征，在评价指标体系构建和选取时还需进一步体现其用地特征和要求。

评价的目的有待进一步明确。评价目的是评价工作开展的依据，城市、开发区、农村建设用地评价的目的是促进用地潜力的挖潜，城乡结合部由于处于一种城市发展“过渡态”，对其集约状况进行评价的结果只是一种过程性的表达，随着城市化进程的推进，集约利用状况是不断变化的，评价结果对实际用地潜力挖掘的指导意义并不强。此外，城乡结合部不同融合阶段用地性质差异较大，不可用“集约”或“不集约”来简单界定其差异，评价的结果也并不具有可比性。

3 研究展望

从现有研究存在的问题来看，建设用地集约利用评价在如下方面需进一步加强：一是以应用作为评价改进的目的，更加关注土地功能的完善和结构的调整，加强评价成果在低效用地开发、开发区产业用地退出、土地规划和计划管控等实际工作中的运用；二是加强集约利用空间分异规律的研究，研究探讨空间分异的指标体系、指标权重设置和指标标准化方法；三是加强时间维度和空间维度结合研究，更加注重集约度的动态变化研究，结合地理信息系统的完善加强微观地块尺度的评价；四是加强适度指标研究，集约利用不是寻找最高集约度，而是寻找最优集约度[26]，加强适度指标研究才能进一步提升评价的科学性。

3.1 城市建设用地评价展望

完善评价目的，丰富集约内涵。城市建设用地集约利用评价的目的是促进城市土地的合理利用，完善城市用地的功能和效益。新型城镇化战略的核心思想是人地关系、区域关系的和谐，以及生产要素的集约、低碳、高效，这对现有城市土地节约集约利用研究提出了新要求[10]。评价应该体现以人为本，而非单纯的经济产出，体现“人”的主体性以及生态环境承载的“容量性”特征，包容、开放、创新、空间的塑造以及公共价值与独特价值的创造，同时也要注意保护和传承历史文化、地域文化。

加强对城市结构形态集约度的诠释。在注重城市人文特征下，探讨城市用地类型结构、布局结构、拓展模式在城市土地集约利用中的影响和在集约评价中的表达方式，通过评价实现城市“规模—密度—形态”的规划调控[27]。

3.2 开发区建设用地评价展望

体现新常态下产业转型升级的要求。受“互联网+”等创新思维的影响，开发区进入产城融合的4.0时代，功能呈现由单一工业化的经济功能区向多功能新区域转变，集约评价也应体现转型升级要求。在评价时加强对高新产业用地的比重、产城融合的环境适宜性等的关注，使开发区的发展向着产业发展、生态宜居迈进。

加强产业发展规律的把握。注重开发区的发展阶段特征，根据发展阶段的不同设置不同的权重和理想值，加强评价结果的动态比较，注重开发区的动态评价。加强开发区用地结构和布局的研究，进一步细分开发区的发展类型，研究探讨不同级别、不同类型开发区集约用地水平的差异和原因，客观反映开发区的集约利用水平。

3.3 农村建设用地评价展望

加强对农村建设用地集约利用地理规律的研究。根据经济发展水平、地形地貌、生产方式、风俗习惯等因素，在全国选取典型区域进行农村建设用地集约评价试点，分析不同因素对集约利用的影响，研究适宜不同区域类型的指标体系设计、权重和理想值设置，在此基础上对规律进行汇总分析，建立普适性和针对性相结合的可推广的指标体系，为制定农村建设用地相关政策提供依据。

增强对农村传统文化的关注。农村建设用地是经过发展逐渐形成的一种反映农户生产、生活习惯的载体，其布局、内部结构、建筑形态都与村落传统文化密切相关。农村建设用地评价的目的是挖掘可利用空间，促进土地合理高效利用，同时也要注重与村落文化传承紧密结合，在评价时考虑地域特色、民族特点、历史记忆对建设用地的规模、布局的影响，倡导在加强古村落保护、传承农村自然景观的视角下实现土地的集约使用。

3.4 城乡结合部建设用地评价展望

在评价中体现城乡结合部的动态性和过渡性。城乡结合部建设用地的评价要加强对动态性的考量，结合城市边界拓展的研究，明确城乡结合部土地利用变化的趋势和特点，一方面，应侧重“过程”评价，用动态的眼光揭示影响城乡结合部土地集约利用的制约因素；另一方面，指标的构建要具有预见性，体现城乡结合部发展方向。从评价的目的来看，由于评价结果反映的是阶段性的利用水平，评价目的的重点不在于集约利用挖潜，应该更加侧重对区域城镇化过程中土地功能结构完善的指导，更好地实现区域土地的有效管理。

加强对城乡协调、融合的关注。城乡结合部建设用地的集约利用要注重城镇、农村建设用地子系统的健康发展，更要注重2个子系统的协调发展，在评价中要关注城镇化过程的有序性、健康性，选取反映城乡用地协调性的指标，体现人地关系和谐发展。此外，城乡结合部生态环境、土地违法和闲置等问题存在典型性，在评价中可以重点关注。

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(责任编辑：管珊红)

Reflection on Evaluation of Intensive Utilizationof Construction Land in China

ZHENG Cai-gui1,2,3, SUN Fen1,2,3, GUO Huan-huan1,2,3, NING Yu-ke4

(1. Chongqing Land Resources and Housing Surveying and Planning Institute, Chongqing 400020, China; 2. Chongqing Land Use and Remote-sensing Monitoring Engineering Research Center, Chongqing 400020, China; 3. Chongqing Research Center, Key Laboratory of Land Use, Ministry of Land and Resources, Chongqing 400020, China; 4. College of Geographical Science, Southwest University, Chongqing 400716, China)

The author summarized the latest research progresses in the evaluation of intensive utilization of construction land in four kinds of typical regions (including city, developmental zone, countryside, and rural-urban continuum) of China, analyzed the deficiencies of studies on the evaluation of intensive utilization of construction land in these four kinds of regions aiming at the differences in the characteristics of evaluated objects and the evaluation purpose, and prospected the future developmental trend and research emphasis of this field from the aspects of promoting the applicability of evaluation results, enriching the connotation of evaluation, and strengthening the study on the law of spatial differentiation of evaluated objects.

Construction land; Intensive evaluation; Reflection

2016-10-27

第2批国土资源杰出青年科技人才培养计划项目资助；重庆市国土房管局科技项目(KJ-2015005)。

郑财贵(1982—)，男，福建永春人，高级工程师，博士，研究方向：土地房屋政策、国土资源与区域规划。*通讯作者：孙芬。

F301

A

1001-8581(2017)04-0130-04