新型城镇化背景下农村宅基地退出机制研究

王丽芬

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

新型城镇化背景下农村宅基地退出机制研究

王丽芬

(河海大学 公共管理学院，江苏 南京 211100)

从新型城镇化角度出发，对我国现行宅基地制度存在的立法缺失、隐形市场普遍、农民财产权益受损等问题进行了深入剖析，提出了建立宅基地退出机制是推动农业现代化与规模化、推动农业转移人口市民化以及缓解人地矛盾的必然要求，并对浙江“两分两换”模式以及重庆“地票”模式进行了经验总结，最后提出了推动宅基地退出机制建立的相关对策，从而为在新型城镇化背景下农村宅基地退出机制的探索与建立提供参考，并为推动新型城镇化的健康有序发展提供帮助。

新型城镇化；宅基地；退出机制；对策

我国城镇化规模庞大，发展迅速，据2015年国家统计局数据显示，我国城镇化率已高达56.1%。但中国城镇化进程中出现的“冒进”现象，造成许多城市只追求外表繁荣，城市人民的生活质量、环境质量、建筑质量都存在问题[1]。鉴于此，2012年中央经济工作会议首次正式提出“新型城镇化道路”，并不断深入推进。《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》国发[2016]8号强调：“坚持走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”以及“以人的城镇化为核心”的发展理念。伴随城镇化与工业化的推进，大量农村劳动力转移到城市，但这部分农民并没有合理的渠道退出其在农村闲置的宅基地，导致我国出现了大范围的“空心村”现象，这在一定程度上也阻碍了农业转移人口市民化，无法体现“以人为核心”的新型城镇化发展理念。因此，在新型城镇化背景下进行宅基地退出机制研究，势在必行。

1 现行宅基地制度存在的问题

1.1 宅基地立法与管理有缺陷

我国宅基地具有社会保障功能，现行宅基地制度是农民居住权的有力保障[2]。但是，在我国社会转型时期，宅基地制度已无法满足新时代需求，其弊端也日益凸显，在法律与管理上的缺陷主要表现在以下几个方面：(1)有关宅基地的法律存在漏洞。《土地管理法》规定农村村民一户只能拥有一处宅基地，但是我国法律并没有明确禁止宅基地的继承和赠与，法律制定的不严谨导致一户多宅、宅基地面积超标等现象严重，再加上大量农民进城务工，“空心村”与农村宅基地浪费与低效利用并存；(2)没有专门针对宅基地的立法，导致由于征收或者征用宅基地产生的纠纷无章可循；(3)政府工作的不到位导致宅基地无序扩张甚至占用耕地。各地政府对宅基地的管理不严格，农民一般都按照自己的意愿选址建造房屋，没有统一的规划。

1.2 宅基地隐形市场普遍

《土地管理法》规定农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设，但是由于宅基地的产权制度模糊和管理不到位，宅基地显性市场缺失，从而在全国范围内催生了隐形市场，形式主要有：一户多宅、少批多建、违法出售、触法联建等[3]，这在无形中加大了政府管理宅基地的难度。虽然这样的隐形市场在一定程度上给农民带来了客观的经济收益，也为外来务工人员提供了经济上的实惠，但却与我国现有的法律相悖。由隐形市场产生的一系列社会后果也无法估量：产生交易矛盾时无法保护受害者、集体土地收益损失、集体土地流失现象严重等。近年来由于宅基地隐性流转产生的纠纷也越来越多，已成为影响社会稳定不可忽略的因素之一。

1.3 进城农民财产权益受损

宅基地分配的福利性并不能否定宅基地使用权的财产属性[4]。但是目前我国农村宅基地退出受到法律限制，进城务工的农民无法退出其在农村的宅基地，导致宅基地的财产属性无法实现。合法获得的宅基地是农民的个人财产，他们本应拥有合理范围内的处分权，无法有偿退出是对农民财产权的损害。我国尚未建立起城乡统一的建设用地市场，目前农村宅基地只能通过征收为国有土地后才能入市进行交易，而政府通过征收得到的宅基地价格远远低于最后宅基地变为国有土地后出让的交易价，这中间的价格剪刀差根本无法保证农民的财产性收益，农民自始至终都处于权益受损的一方。

2 新型城镇化背景下建立宅基地退出机制的

必要性

2.1 推动农业现代化与规模化

人口外流与“以人为核心”的新型城镇并存，是我国目前全面建设小康社会面临的重要风险，那么如何让农村留住“人”防止“空心化”、“无主体化”，实现人才兴村，产业兴农，就必须解决“谁来种地”和“如何种地”的问题，而伴随人口外流出现的宅基地大量空置和闲置势必阻碍了农业现代化和规模化的进程。要加快农村城镇化进程，必须实施农业资源规模化配置，推进农业适度规模经营和农业专业化生产[5]。合理退出农村闲置宅基地，将这部分农村建设用地转为耕地，合理规划农用地后方便现代化机械对成片农地的操作，由此带来的农业增收必定能吸引农业人才在农村搞农业建设。宅基地的退出既解决了“空心村”问题，也留住了人才发展农业，改变了农村的“无主体化”趋势，为推动我国农业现代化与规模化创造了良好的条件。

2.2 缓解人地矛盾

新型城镇化是我国社会经济发展的必经之路，是极其重要的发展阶段，其最终目标是实现城乡统筹，而城乡分割的二元土地制度是影响城乡发展最重要的制约因素[6]。用发展的眼光看，宅基地退出机制的建立是促进城乡土地要素有效流动的契机，是打破城乡二元土地制度的一把利剑。高效城镇化要求最优地使用中国的生产资源——人口、土地和资本[7]。在以“人”为核心的新型城镇化发展中要时刻关注进城农民的权益，保障农民财产性权利的同时使其享受与市民同等的社会保障与福利待遇。对于新型城镇化进程中“地”的方面，主要是实现农村土地的财产属性，以推动我国“同地同价”的城乡统一建设用地市场建立。构建闲置宅基地退出机制是城乡建设用地增减挂钩制度创新中挂钩指标生产的关键点[8]，其通过对已经退出的宅基地所占的土地进行综合整治，得到建设用地指标的同时实现了耕地的“占补平衡”，保护了我国的耕地资源不受破坏，从而保障了我国粮食安全，有效地解决了人地矛盾这个难题。

2.3 推动农业转移人口市民化

农业转移人口市民化是进城农民获得城镇永久居住身份、平等享受城镇居民各项社会福利与权利，成为居民并完全融入城镇社会的过程[9]。作为“新三农问题”的核心，有序推进农业转移人口市民化不仅是新型城镇化的重要组成部分，也是全面建成小康社会，实现人的城镇化之本质要求，但农民身份和非农化就业产生的结构性冲突直接导致城乡“两头占地”的困境，反而加大了农民市民化成本。农业转移人口市民化的过程，其本质上是城乡公共服务均等化的过程[10]。对农村宅基地制度进行改革与创新，合理退出闲置宅基地，让农民带着制度改革释放的红利进城，降低农民进城的门槛，使其真正融入城镇，才能最终实现城乡等值发展。依托农村宅基地制度改革平台，联动改革我国城乡分割的二元户籍制度，积极推进农业转移人口市民化，保证人口城镇化的合理性。在新型城镇化背景下进行宅基地制度改革是实现农业转移人口市民化的必然要求。

3 国内宅基地退出模式试点经验

3.1 浙江“两分两换”模式

2008年，嘉兴被确定为浙江省统筹城乡综合配套改革的试点，“两分两换”这个新名词由此诞生。所谓“两分”，是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开；“两换”则是以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式[10]。作为“两分两换”中的重点，宅基地置换的步骤如下：第一，政府必须通过一定的手段进行融资获得大量的资金、足够的建设用地面积以建设连片的集体居住的城市住宅。第二，让农民自愿主动退出宅基地，置换的条件是可以让他们住进城市的公寓房并且可以获得一定的经济补偿，其中包括对旧房屋的拆迁补偿款。第三，对退出的宅基地进行综合整治与整理使其成为耕地，通过“增减挂钩”，从而获得建设用地指标。第四，在新的建设用地上进行投资开发建设以获得土地的增值收益。

虽然对于政府而言，融资和土地周转指标是眼前的难题，但是总体而言该模式确实给退出宅基地的农民带来了财产性收入，部分农民通过置换得到的城市房屋具有保值增值效益，其实质是允许农民参与到宅基地财产属性实现的过程中。退出宅基地的农村经过科学规划实现了居民点的集中，为公共设施的配套创造了条件，节约了大量的宅基地，同时让农民能够顺利进城，为我国新型城镇化进程添砖加瓦。

3.2 重庆“地票”模式

2008年12月，我国地票交易制度在重庆诞生。所谓地票，是指包括农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和农村公益事业用地等农村集体建设用地，经过复垦并经过土地管理部门严格验收后所产生的指标[11]。对于宅基地退出方面，重庆地票的运行主要有4个步骤：第一，将农村闲置的宅基地复垦为耕地。第二，有专门的部门对复垦后的土地进行验收，凭借得到的建设用地指标获得地票。第三，根据有关规定用合理的方式进行交易，获得的收益主要归农户所有。第四，在使用地票时要符合相关规划，并且对被征地农民实施安置与补偿。

虽然目前耕地复垦的质量、地票交易的利益合理分配机制等问题困扰着政府，但是重庆“地票”模式实实在在推进了城市与农村建设用地间的供需关系，不失为宅基地退出的一个成功典范。“先复垦，后交易”的模式将退出的宅基地成功复垦为耕地，得到建设用地指标，既保证了耕地总量不减少，又满足了我国快速城市化对土地的需求。建设用地挂钩指标交易是解决经济建设与耕地保护矛盾的一个创新[12]。土地经过复垦与整理后，实现最佳经济、社会、生态效益。通过“地票”交易，农民真真切切得到了土地增值后的货币收入，财产性收益得以实现。

3.3 经验总结

本文选取的浙江“两分两换”模式和重庆“地票”模式从目前情况来看推行较为成功，两者都使城乡间土地要素得以流动，提高了建设用地的配置效率。土地、资本要素的积累也使城镇化进程的加快得以实现。闲置宅基地退出后便于村庄的统一规划，优化了农村整体面貌，对我国宅基地退出机制的建立具有一定的指导意义。

分析这两种模式不难发现使其成功的关键共同点有以下几个方面。(1)两者实质上都利用了市场机制。在“两分两换”模式中，建设用地指标的地区间转让实际上是土地发展权的市场化[13]，其交易的对象就是农村土地发展权与城镇土地发展权，农户农地使用权与农业现代化组织经营发展权。“地票”模式则使非农土地级差收益在城乡土地市场上得到了充分实现[14]。(2)赋予农民更多财产权利。两者都强调宅基地退出不只是政府主导行为，更是农民实现财产权利的必要渠道，获得的土地增值收益合理分配保证了农民权益不受损。(3)因地制宜。政府根据当地的实际情况制定相应的退出模式，并取得阶段性成功。(4)社会保障较为完善。两者都考虑到退出宅基地农民的社会保障问题，并制定与落实相关政策，以保证宅基地退出的顺利推进。

4 新型城镇化背景下建立宅基地退出机制的对策

4.1 完善与宅基地有关的法律和政策

目前法律规定宅基地不能退出，宅基地的资产属性无法实现，农民权益受损，阻碍新型城镇化的发展。但改革试点地区的政策鼓励宅基地的退出，为了避免政策与法律两者间的冲突，需对不合时宜的条例进行重新修订，保持其与相关政策的一致性。制定专门的有关宅基地的法律。为保障农民权益，法律上首先必须规定农民享有宅基地用益物权，有利于宅基地退出过程中农民财产性收益的充分实现。对于宅基地的规划、审批、管理以及流转的范围、对象等也需在专门的法律中严格规定，以确保宅基地合法化管理，杜绝宅基地闲置、宅基地隐形市场普遍等现象。

4.2 建立宅基地退出补偿与利益分配机制

(1)建立宅基地退出补偿机制的前提是宅基地的取得是否合法，对于不合法的应当无偿收回。虽然宅基地退出补偿标准本应由市场决定，但目前无法改变法律限制流转宅基地的现状，无法实现宅基地入市的情况下，完全可以借鉴浙江嘉兴实施的“两分两换”中的“宅基地换房”政策，注重宅基地的住房保障特点。(2)宅基地转换用途后的升值部分是地租的一种形式，如何分配地租将直接影响农户的利益和我国城镇化进程[15]。首先必须使宅基地产权清晰化，并明确农户才是宅基地的退出机制的主体，确保最大受益者是农民。在坚持农村集体组织利益不被吞噬的前提下严格规范政府的宏观调控行为。宅基地的退出涉及国家、集体、农户家庭三方利益，因此合理分配与协调好这三者的利益至关重要。

4.3 健全农村宅基地整理、置换、复垦机制

通过实施农村宅基地整理、置换、复垦工程，推动农户退出宅基地，是促进农村宅基地退出的唯一有效方式[16]。健全该机制首先必须有大量的资金支持。宅基地退出过程需要大量的资金投入，建造连片大面积城市公寓、拆迁安置的补偿款以及对土地的复垦都需要政府具备雄厚的配套资金，嘉兴“两分两换”面临的资金短缺问题正是全国宅基地退出试点遇到的问题的一个缩影。其次必须保证土地利用规划与村庄建设等相关规划间的协调。目前土地利用规划与村庄建设等规划矛盾显著，比如新造公寓位于土地利用规划的基本农田区域以及退出的宅基地属于村庄建设用地范畴，难以实现复垦等问题层出不穷，导致宅基地退出遇到很多阻碍。

4.4 探索因地制宜的宅基地退出模式

探索多元化宅基地退出模式的关键是要以赋予宅基地更多权能为基本取向，要以维护和发展农民土地权益为引领[17]。由于我国土地辽阔，各地经济水平、文化习俗差异较大，因此没有普适的宅基地退出模式，必须因地制宜，维护好当地农民的权益。在经济发达的、有条件的地区率先制定宅基地退出方案并实施，为之后实施退出的地区提供经验与教训。对于经济发展较为落后的地区，要尊重农民的意愿，充分保障农民的选择权，避免强制要求农民退出宅基地以及由此产生的一系列社会问题。在探索退出模式时可借鉴重庆“地票”模式和浙江“两分两换”的模式，取其精华，但对这两种模式中已经出现的问题要防患于未然。

4.5 建立完善的社会保障制度

在新型城镇化背景下退出宅基地，一系列的配套改革必不可少，建立社会保障制度尤为重要。完善的社会保障制度是宅基地退出的加速器，也是社会的稳定器[18]。退出宅基地的农民进城后面临一系列问题，如就业、看病、上学等，要让一直居住在农村的农民适应城镇生活并非易事，因此政府必须加大“住房”、“教育”、“就业”等方面的投入，让进城的农民真正融入到城镇中，没有后顾之忧。首先，由于生活方式与就业环境相比之前大有不同，又由于二元户籍制度的存在，农民在城市容易受到歧视，就业更加困难，因此对他们进行就业培训与指导必不可少，帮助他们找到合适的工作是重中之重。其次，必须改革二元的户籍制度，让进城的农民与市民同等享受城市的公共服务以及社会福利，保障退出宅基地农民的长远生计。

[1] 姚士谋,冯长春,王成新,等.中国城镇化及其资源环境基础(北京)[M].北京：科学出版社,2010.

[2] 郑尚元.宅基地使用权性质及农民居住权利之保障[J].中国法学，2014(2):142-157.

[3] 陈利根，成程.基于农民福利的宅基地流转模式比较与路径选择[J].中国土地科学,2012,26(10):67-74.

[4] 高圣平.宅基地制度改革试点的法律逻辑[J].烟台大学学报:哲学社会科学版,2015(3):23-36.

[5] 辛岭，蒋和平.我国农业现代化发展水平评价指标体系的构建和测算[J].农业现代化研究,2010,31(6):646-650.

[6] 刘守英.中国城乡二元土地制度的特征、问题与改革[J].国际经济评论,2014(3):9-25.

[7] 国务院发展研究中心和世界银行联合课题组.中国：推进高效、包容、可持续的城镇化[M].北京：中国发展出版社,2014：85.

[8] 王婷.城乡建设用地增减挂钩制度创新研究[D].南京：南京农业大学,2012:84-90.

[9] 魏后凯,苏红键.中国农业转移人口市民化进程研究[J].中国人口科学,2013(5):21-29.

[10] 扈映,米红.经济发展与农村土地制度创新：浙江省嘉兴市“两分两换”实验的观察与思考[J].农业经济问题,2010,31(2):70-76.

[11] 段力誌,傅鸿源.地票模式与农村集体建设用地流转制度的案例研究[J].公共管理学报,2011,8(2):86-92.

[12] 吴义茂.建设用地挂钩指标交易的困境与规划建设用地流转：以重庆“地票”交易为例[J].中国土地科学,2010,24(9):24-28.

[13] 徐保根,杨雪锋,陈佳骊.浙江嘉兴市“两分两换”农村土地整治模式探讨[J].中国土地科学,2011,25(1):37-42.

[14] 杨继瑞,汪锐,马永坤.统筹城乡实践的重庆“地票”交易创新探索[J].中国农村经济,2011(11):4-9.

[15] 孙秋鹏.地方政府征收宅基地过程中的利益分配问题探讨：基于马克思地租理论的视角[J].马克思主义研究,2013(11):69-77.

[16] 欧阳安蛟,蔡锋铭,陈立定.农村宅基地退出机制建立探讨[J].中国土地科学,2009,23(10):26-30.

[17] 卢艳霞，胡银根，林继红,等.浙江农民宅基地退出模式调研与思考[J].中国土地科学,2011,25(1):3-7.

[18] 许恒周.基于农户受偿意愿的宅基地退出补偿及影响因素分析：以山东省临清市为例[J].中国土地科学,2012,26(10):75-81.

(责任编辑：管珊红)

Research on Exit Mechanism of Rural Homestead under Background of New Urbanization

WANG Li-fen

(College of Public Administration, Hohai University, Nanjing 211100, China)

From the perspective of new urbanization, the paper deeply analyzes the existent problems (such as the absence of legislation, the widespread homestead invisible market, the damaged rights and interests of farmers) in current rural homestead system in China, and then points out that the establishment of rural homestead exit mechanism is the inevitable requirement of promoting the agricultural modernization and scalization, driving the citizenization of agricultural transfer population, and relieving the contradiction between population and farmland. The author summarizes the experiences of Zhejiang provincial “two separations and two exchanges” mode and Chongqing municipal “land ticket” mode, and puts forward the related countermeasures to promote the establishment of exit mechanism of rural homestead, so as to provide references for the exploration and establishment of rural homestead exit mechanism under the background of new urbanization, and to offer helps for the healthy and orderly development of new urbanization.

New urbanization; Homestead; Exit mechanism; Countermeasure

2016-08-05

国家社科基金重大项目“移民工程的跨学科研究”(13&ZD172)。

王丽芬(1992—)，女，浙江湖州人，硕士研究生，主要从事征地拆迁及移民科学管理研究。

F301.2

A

1001-8581(2017)01-0131-04