关于休闲旅游农业发展中的安全问题初探

辛 阳，邓 楠

（1.河北科技大学，河北 石家庄 050018；2.河北科技大学文法学院，河北 石家庄 050018）

关于休闲旅游农业发展中的安全问题初探

辛 阳1，邓 楠2*

（1.河北科技大学，河北 石家庄 050018；2.河北科技大学文法学院，河北 石家庄 050018）

近些年休闲旅游农业在我国发展迅速，成为农村经济发展的新增长点。目前，业态多种多样、经营管理参差不齐，安全隐患普遍存在，主要表现为投资经营风险、生态环境安全、设施设备和人身安全、法律安全、食物安全5个方面。通过实地调研发现，造成安全隐患的原因主要为投资主体、市场发育程度、法律法规健全程度、消费者素质等。提出休闲旅游农业的安全保障机制构建，应围绕健全法律制度和完善政府安全管理体系、加强企业安全保障体系建设、完善游客安全教育制度4个方面进行。

休闲旅游农业；安全；保障

我国休闲旅游农业发展如火如荼，有人用“井喷之势”来形容。休闲旅游农业得到了政府的高度重视与大力支持，民间热情高涨，资本快速涌入，成为促进休闲农业快速发展的动力，但是，其中最重要的还是其受到了消费者的普遍欢迎。休闲旅游农业以其绿色、自然、健康的业态，勾起了人们思乡、怀旧、向往大自然的情结，体验农事活动，分享、品尝优质新鲜农产品，带给人们无限的快乐。休闲旅游农业供需双旺，发展前景乐观。但是，经过几年的蓬勃发展，休闲旅游农业存在不同程度的危机和风险，主要表现在投资经营风险、生态环境安全、设施设备和人身安全、法律安全、食物安全5个方面，安全保障制度与法律建设须提上日程。

1 休闲旅游农业安全的内涵

安全是指不受威胁，没有危险、危害和损失。国家标准（GB/T 28001）对安全的定义是免除了不可接受的损害风险的状态。休闲旅游农业的安全是指没有损害风险的状态。目前，我国休闲旅游农业的损害风险主要表现在投资和经营安全、生态安全、设施设备安全、食物安全、法律安全5个方面。其中，投资和经营安全是指投资和经营风险问题；生态安全主要包括项目建设对生态环境的破坏（含观赏动植物的引进对原生态链的影响）、污染和资源浪费等问题[1]；设施设备安全主要包括休闲游乐设施设备、场所建设、游客参与活动危险预防等安全措施；食物安全主要包括景区饮食安全、采摘和加工农产品安全卫生等问题；法律安全包括企业创办和经营项目的相关法律与遵守、安全问题的法律预防、法律纠纷的预防和解决途径等问题。

2 我国休闲旅游农业发展过程中的主要安全隐患表现

2.1 投资安全与经营风险

目前，我国休闲旅游农业发展势头强劲，投资热度正旺，但同时伴随着投资安全与经营风险，主要表现为：（1）公益性投资。国家和各级政府的科技部门、财政部门、农业部门等相关部门投入大量资金用于农业园区建设，这些园区在经营过程中逐渐增加了休闲旅游的功能，但由于投资者缺乏休闲旅游农业经营经验，导致休闲旅游的功能未产生预期的经济效益，从而造成投资安全与经营风险问题；（2）工商资本投资。农业生产因受自然条件、农产品市场等不可控因素的影响，造成投资风险系数增大，虽然大部分工商资本投资者资本实力雄厚，但对因不可控因素造成的经济损失的承受能力仍然较差；（3）农民合作经济组织投资。这类组织将散户聚集形成规模化农业生产，以提高市场竞争力。但是在经营过程中如果不重视组织结构、运行机制和带头人素质等方面的因素，容易发生经营风险；（4）农户投资。这种投资方式具有责任明确、经营灵活等特点，同时会因投资者获取信息、知识储备和综合能力等因素，造成缺乏特色以及吸引游客的元素，从而导致经营困难。

2.2 生态环境安全

目前休闲旅游农业园区为追求内容新颖刺激、场面华丽，不重视对生态环境的影响。主要表现在：（1）缺乏科学的论证。人工开发过程中，对周边动植物的生长条件没有进行科学的论证，从而破坏了原有的生态环境，如人工挖掘湿地和鱼塘等工程；（2）盲目引进动植物新品种。有的园区为了吸引更多的游客，大量引进动植物品种，尤其是国外的新物种，存在检疫、检验方面的问题，将会对生物安全造成影响；（3）缺乏统一规划。有的园区园内风景如画，园区外垃圾污水遍布，成为新的环境问题[2]。

2.3 设备设施安全

休闲旅游农业园区的各项设施、设备作为园区建设的基础条件，必须坚持高标准和严要求[3]。在实际建设过程中，主要的设施安全隐患表现为：（1）基础设施建设缺乏统一规范。休闲农业设施建设的精细化程度远落后于其他休闲旅游场所，自制的游乐设施和设施比较简陋、粗放，且未经过安全检验，存在安全隐患[4]；（2）缺乏安全防护措施。一些采摘类休闲园区没有预留采摘道路，植物枝杈、毛刺等存在安全隐患；养殖动物展览区没有设置安全观赏距离，或是隔离措施不完善，容易发生动物受惊、动物伤人、疾病和细菌人畜交叉感染等事件；缺少提示和警告设施，或是提示警告设施不醒目、数量少所引起的安全隐患；消防设施和卫生设施不到位所引起的安全隐患或安全事故[5]。

2.4 食物安全

（1）餐饮业。休闲旅游农业园区的餐饮业是园区盈利的重要环节。由于其坐落于园区内部，相关部门监督管理过程中容易忽略，造成食物安全隐患；（2）采摘生鲜品。园区的食材多数自产自销，在生产、初级加工过程中随意性强，卫生方面存在安全隐患[6]。

2.5 法律制度安全

（1）用地合法性。休闲旅游农业园区在用地合法性、手续齐全和程序合规等方面容易被忽略，造成建设项目违法、违规[7]；（2）经营项目合法性。有些园区的经营项目未经有关部门审批而盲目建设，造成经营项目违规现象发生；（3）生产过程缺乏法律法规约束。目前尚没有采摘园、休闲体验区使用农药和肥料的相关标准，存在安全隐患；（4）食材的合法性。有些园区餐饮经营国家保护的野生动物，严重违反相关法律。

3 休闲旅游农业发展过程中出现安全问题的原因分析

3.1 法律与管理方面

3.1.1 法律法规不健全 休闲旅游农业企业从创立到运营，涉及农业、旅游、建筑、生态环境、土地等多个领域的法律法规，然而适用于实体经济的实施细则不多，缺乏可操作、可落地的细化规定，从而影响休闲旅游农业企业的健康发展。

3.1.2 政府管理不到位 休闲旅游农业兴起于20世纪末，如今呈现井喷式快速发展，然而政府管理体系发展滞后，成为休闲旅游农业发展的瓶颈。（1）基层管理部门不明确。休闲旅游农业管理机构多数为挂靠或兼管。以河北省为例，休闲旅游农业多数由当地的农业局环保站、土肥站分管，甚至是挂靠在种子站、农机站等部门。（2）经营准入制度缺失。一些实际经营休闲旅游农业的企业在注册时，登记名称和经营内容并不涉及休闲旅游农业，造成经营市场随意性较大，不利于管理。（3）行业标准制定缺失。目前，国家层面没有制定休闲旅游农业园区建设的标准，只有休闲农业与乡村旅游星级评定指标体系，在管理过程中会遗漏未申请星级评定的园区。

3.2 市场方面

3.2.1 市场信息不对称 休闲旅游农业处于朝阳产业发展阶段，信息发送能力较弱，且目前没有进入大众消费者的主要信息渠道中，造成市场信息不对称的局面。

3.2.2 市场供求错位 休闲旅游农业需求旺盛与休闲旅游农业园区建设参差不齐、功能分区不完善之间的的矛盾，加之经营者的市场调查不充分，导致旅游产品不能满足游客的需求。

3.2.3 市场中介发展滞后 由于休闲旅游农业在产品设计、推出和经营方面处于探索阶段，基础性较差，市场中介组织并未看到很好的利润空间，开发与投入滞后。

3.3 投资经营者方面

3.3.1 投资者思想意识局限性较大 休闲农业产业是一、二、三产业的融合。多数投资者在经营过程中只追求经济效益，而忽视社会效益和生态效益，导致设施不完善，卫生、服务落后，给游客带来不便，甚至带来安全问题[8]；另外，不乏有些投资者是为占有国家资源、获得国家各项补贴而投资休闲旅游农业，这类投资者缺少农业生产的相关知识，往往盲目上项目，且不具备相应的管理能力，可能带来投资风险。

3.3.2 投资建设不足，收益不容乐观 投资规模和后续资本的注入直接影响着休闲旅游农业园区安全设备的配置完善程度。实地调查显示，部分经营者由于实际建设资金远远超出预算，园区内出现了“豆腐渣”工程、“面子”工程等劣质工程。统计显示，2015年4月，全国休闲农业与乡村旅游经营单位达193万家，农家乐220万家，规模以上园区超过4.1万家，年接待游客约8.4亿人（次），年营业收入超过3 200亿元，总体数量与销售金额呈良好的发展趋势，但是平均经营单位营业收入仅16.58万元，效益低是休闲农业存在的普遍现象[9]。

3.3.3 员工素质普遍偏低 由于休闲旅游农业园区地理位置的局限性，一般吸纳附近的周围村民作为员工，吸纳了部分农村人口就业，同时提高了农民的收入和生活水平。但是员工综合素质普遍较差，一般未经培训，是休闲旅游农业的服务水平的主要制约因素，服务不到位给园区无形中带来经营风险[10，11]。

2.4 游客方面

八达岭野生动物园和宁波雅戈尔动物园2起老虎伤人事件，给我国的休息旅游业的安全措施敲响了警钟。同时从另外一个角度讲，国内的游客在进行旅游产品消费时，安全意识薄弱，也是造成惨痛事件的一个重要的因素。游客在消费休闲旅游农业产品时，要进一步加强安全意识，以免造成不必要的人身伤害。

3 构建休闲旅游农业安全保障机制的途径

3.1 完善和健全休闲旅游农业相关法律制度

3.1.1 完善国家法律 在涉农相关法律中完善休闲旅游农业相关条款，尤其完善《旅游法》关于旅游者的相关规定，这是避免发生恶性旅游事件的紧迫要求，也是保障游客安全的根本手段。解读《旅游法》、《食品安全法》和《环境保护法》等其中关于休闲农业旅游相关释义，加强经营者的法律意识。

3.1.2 完善地方性法规 休闲旅游农业的安全问题有很强的地域性，地方法规应该发挥更大的作用。

3.1.3 完善政府规范性文件 相关部门相互协调，出台相应的管理办法，使企业有章可循。

3.1.4 制定完善相关标准 目前在休闲农业企业经营和园区管理标准制定层面，基本上处在空白阶段。部分省份已经在当地立项并完成标准文本的编写，等待审批和发布。

3.1.5 法律制度的贯彻与实施 必须对投资者和经营者进行相关法律的宣传，增强其法律意识。同时加大执行力度和监管力度，避免有法不依，违法不究，执法不严等情况的发生。

3.2 完善管理体系

3.2.1 加强企业成立环节的管理 在园区规划总体、各部分功能设计中，必须坚持安全第一的原则，安全设计不留缺憾[12]。将休闲旅游农业的公共基础设施建设纳入首要考虑的方面，统筹安排，推进交通、饮水、电力、消防、邮政、电信等基础设施建设；确保公路畅通、电信畅通、饮水安全、信息网络建设等；重点改善休闲旅游农业园区的交通条件，规划旅游交通线路，规范公共信息图形符号、道路交通指引标志；扶持修建连接道、道路照明、停车场等基础设施；确保饮食安全。

行业协会要认真履行服务、咨询、沟通、监督、公正、自律和协调职能，减少投资风险。相关专家要以强烈的社会责任感关注休闲旅游农业的发展，及时拿出过硬的研究结论，供政府部门和投资经营者参考。

3.2.2 加强经营过程监管和引导 游乐设施严格按照相关法律规定进行采购、安装、检测、维护和更换等；动物展览必须严格按照国家法律，规范布局，设施合格，加强防范；游客使用的工具如钓竿、加工体验器械、采摘用具等必须采用合格产品；提示、警示和告示标志明显醒目，服务人员对游客提醒劝阻及时有效；消防设施、医疗卫生设施完好并正常运行；在游览环节设计中，事无巨细，热情周到，对老人、儿童、残疾人，应有对应的特定服务程序；制定安全救助预案，遇到情况及时处理。

3.2.3 加强游客管理 旅游企业往往注重视游客服务，而忽略游客管理。游客的法律意识、安全意识、自我保护意识和危机情境的处理能力差异性非常大，在日常工作中，建立健全游客管理、游客教育、游客监督和劝返制度，防止意外人身伤害事件发生，将游客管理纳入法治渠道[13]。

3.3 加强企业的安全保障体系建设

（1）投资者在投资环节应进行必要的市场调研和考察，多方吸取经验教训，经过严格论证，避免盲目决策带来的投资风险。（2）经营者在严格遵守国家法律、地方性法规和制度的基础上，结合本企业的具体情况制定出具体的安全保障体系[14]。（3）企业经营者要提高安全认识，严格遵守国家法律、地方性法规和制度，学习安全知识，提高安全意识，制定符合企业本身的安全保障体系。

3.4 完善游客安全教育制度

园区要遵守国家对游客管理的相关规定，对游客进行安全教育[15]。企业应根据自身特点，研究安全隐患，梳理分类，建立相应的应对措施。编制游客安全教育教材，实行个性化、人性化、浸润式的教育和引导，让游客了解真实、生动和具体地安全实例，感受春风化雨般的关心爱护，自觉遵守和积极配合园区管理制度，保障游客安全和企业安全[16]。

综上所述，休闲旅游农业从宏观到微观、从政府到企业、从经营者到游客全面构筑安全体系，树立安全意识，防范安全事件发生，是健康发展的基本保障。

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Preliminary Study on the Safety Problems about the Development of Leisure and Tourism Agriculture

XIN Yang1，DENG Nan2

（1.Hebei University of Science and Technology，Shijiazhuang 050018，China；2.Hebei University of Science and Technology Law School，Shijiazhuang 050018，China）

In recent years，leisure and tourism agriculture has developed rapidly in China，becoming a new growth point of economic development，but a wide variety of forms，uneven management，security risks are ubiquitous.The potential safety hazards major include in investment management risk，ecological environment safety，facility equipment and personal safety，legal security and food safety.The main reasons are investment management’s awareness，ability and strength.Market development immaturity，legal construction is imperfect，and tourists awareness and behavioral reasons.The construction of leisure and tourism agriculture security mechanism，including the sound legal system，improve the government safety management system，strengthen the enterprise security system construction，improve the tourist safety education system four aspects.

Leisure and tourism agriculture；Safety；Protection

F323.2

：A

：1008-1631（2017）01-0095-04

2016-11-18

河北省教育厅人文社会科学研究重大课题攻关项目（ZD201522）

辛 阳（1989-），回族，女，河北高碑店人，硕士研究生在读，研究方向为马克思主义基本原理。E-mail：552121204@qq.com。

邓 楠（1964-），女，河北石家庄人，教授，硕士，主要从事法律安全研究。E-mail：dengnan2005@126.com。