完善乡级土地利用总体规划 切实提高土地利用效率

张 旭，马祥贞

（桦甸市国土资源局，吉林桦甸132400）

完善乡级土地利用总体规划 切实提高土地利用效率

张 旭，马祥贞

（桦甸市国土资源局，吉林桦甸132400）

土地利用总体规划调整完善工作对于提高土地利用率，改善生态环境问题具有重要的指导意义。当前我国土地利用总体规划调整完善工作在不断深化的同时，其作用也日趋明显，这就需要在结合实际需求的基础上，对土地利用总体规划调整完善工作进行深入研究及思考，以期为后续工作的高效开展提供保障。本文从土地利用总体规划的作用入手，分析了规划调整的必要性，而后从相应细化层面上提出了调整完善的优化对策。

土地；总体规划；完善

土地利用总体规划调整完善是在完成土地利用总体规划中期评估的基础上，依据“二调”成果数据，适时调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规划规模等为主要内容的规划完善。本文结合乡镇国土资源工作经验，从本轮土地利用总体规划完善调整工作实践出发，介绍本轮规划调整完善工作。

在我国五级土地利用规划体系中，乡级土地利用总体规划是调整完善土地利用总体规划的重中之重。本轮规划调整完善，是贯彻落实党中央、国务院对新时期国土资源工作的新要求，是落实最严格耕地保护制度和最严格节约用地制度的根本要求，是推进新型城镇化和城乡一体化发展的重要保障，也是提高土地利用统筹管控能力和加快建设法治国土的客观要求。

1 完善乡级土地利用总体规划调整

本轮土地利用总体规划（2006年～2020年）实施以来（以下简称“本轮规划”），受行政区划变动、原方案的实施利用、农业产业化结构调整、供给侧结构性改革等多种因素的影响。特别是在原方案的实施过程中前瞻性，逐渐在空间布局、建设用地区位条件、管理手段等方面暴露出与新形势不相适应的地方。因此，对乡级本轮规划进行调整完善，是适应社会经济发展的必然选择。

1.1 行政区划的大幅变动

近年来，特别是乡镇行政区划变动后，给小城镇经济建设带来了很大影响。合并后的乡镇政府所在地发展势头更猛，扩张迅速，用地需求大。而被撤销的乡镇原址，原有的居民特别是经商人员逐渐迁移，对原有集镇发展影响较大，有的甚至逐步萎缩。乡镇建设用地的供需格局已发生了实质变化，原有规划对乡镇用地的总体安排和布局已经不能适应新的发展形势。

1.2 规划实施可行性有待加强

本轮规划初期为2006年，面对当时编制规划的前瞻性、公众参与度以及规划编制与其他城建规划、环保规划、“十三五”规划、水利、交通、能源等衔接匹配度不高。尤其是建设用地与后备资源开发定位、定量与经济发展用地实际需要出入较大，高效集约利用土地情况较差，土地利用率低，规划实施的科学性和可行性有待加强。

1.3 农业结构的调整变化

十八大以来，习近平总书记关于新农村建设的系列讲话精神，突出以改善农村人居环境为目标，做出了一系列调整。特别是吉林省提出到2020年全省基本实现村村有规划的总体要求，村庄规划近几年将陆续开展，滞后于土地利用规划，两个规划不同步。与规划编制的初衷“规划引导，规范用地程序”相悖，这就促使本轮规划调整必须与村庄规划充分协调，在土地利用总体规划的控制和指导下，最大限度地与村庄规划对接，将村镇规划的有关内容纳入土地整治规划，补充和深化土地利用总体规划的安排。

2 乡级土地利用总体规划调整完善工作的重点内容

乡级土地利用总体规划作为系统中的塔基至关重要，这项工作做好对于自上而下指导，自上而下编制土地利用规划以及系统开展土地管理工作发挥着基础作用。本轮乡级规划调整完善工作需要重点关注五大问题：指标问题；布局问题；新农村建设问题；产业集聚区问题；交通水利能源问题。这五大问题也是完善工作的重点。

2.1 指标问题

按照现行建设用地总规模，在县域内可以进行平衡调整，耕地保有量和基本农田保护面积不变。对于建设用地的方面：综合考虑资源环境承载力、社会经济发展水平，乡镇本级特色产业发展，合理确定建设用地规模，更科学合理和符合实际需求，结合原规划安排的剩余量，在保持新增建设用地规模原则不变的前提下，合理分配，平衡区域用地指标；对于耕地的调整方面：应在数量上落实实有耕地面积作为基本稳定的要求。除国家生态退耕还林及新开垦用于建设项目“占一补一”外，其他耕地都应保护起来，保证耕地保有量相对稳定。此外，应坚持耕地质量与数量并重的原则，确保把优质耕地和经过土地整治的其他耕地优先保护起来；对于基本农田的调整方面：应严格遵循布局稳定、数量不减少、质量有提高的原则，剔除现状为非耕地、耕作层已被破坏的耕地。重新梳理城市周边、道路沿线未划入基本农田保护区的现有耕地数量、质量及分布状况，结合城市开发边界和生态保护红线，将城市周边、道路沿线尚未划入的优质耕地划入基本农田，实行永久保护。

2.2 布局问题

本轮规划重点是优化基本农田布局和优化建设用地布局。难点是对城镇周边、交通沿线等优质耕地划定永久性基本农田，也是本次土地规划调整完善的核心和关键。特别建制镇中心区域要在当地乡镇政府统一领导下，充分听取发改、住建、规划、环保等部门意见，调整优化的一个重要前提是，允许建设区和有条件建设区的规模指标，不能突破；根据规模剩余量多少，进行优化。优先安排重点建设项目用地及即将启动项目，以供给制约和引导需求，统筹安排各类用地，将安排调整优化后的允许建设区和有条件建设区内，不划定永久基本农田。

2.3 新农村建设问题

通过规划引导，规范用地审批程序。新时期下，以生态建设农村宜居环境等，需要大量建设农村文化广场、村委会办公室、农村居民点整合，建设用地增减挂钩项目，土地开发整治项目。在土地利用总体规划的控制和指导下，做好中心镇和中心村建设规划的衔接工作，村庄和集镇规划应当与土地利用总体规划相衔，将村庄规划的有关内容纳入整治规划，补充和深化土地利用总体规划的安排。

2.4 产业聚集区调整问题

产业聚集区一直被吉林省委、省政府定性为科学发展载体，高度重视、极为关注，一直在推进、完善和提高，也是用地保障的重点区域。现阶段主要是推动产业集聚区“五规合一”。要求在巩固产业集聚区总体发展规划、土地利用总体规划、城市总体规划“三规合一”成果的基础上，加强与生态环境规划、区域公共服务基础实施规划的衔接，实现“五规合一”。依托具有产业基础的重点镇，在符合土地利用规划和城镇规划的前提下，本轮规划调整科学布置、有序规划布局特色专业园区，优化专业园区选址和范围划定。

2.5 交通水利能源问题

交通、水利、电力、能源等行业用地，线长、点多、量大。从近年来实际用地情况看，交通、水利、电力项目选址大多不符合土地规划，在用地预审、用地报批环节上，调整土地规划较为频繁和繁琐。在本次土地规划调整完善中，争取将今后几年能够确定下来的项目，至少列入到规划“项目清单”，并提前对耕地占补尤其是基本农田补划做出预安排。因此，务必引起乡镇政府高度重视，在政府的统一组织下，扎实搞好部门行业规划的对接工作。做好交通水利等规划建设用地规模指标是预期性指标，在规划阶段也难以确定具体位置和用地规模，对此类规模指标实行台账管理。图上位置或示意仅作为参考，在建设项目用地预审做好台账登记。对于铁路、公路建设，在用地政策上，支持新建铁路实施土地综合开发。综合开发用地规模，扣除火车站场用地后，控制用地规模。在土地规划调整完善中，要充分考虑铁路、公路建设发展情况，掌握主动权，体现土地规划的前瞻性。

[1]李莹.推进土地利用总体规划调整完善工作[J].工程技术:文摘版,2016,(08).

[2]刘波.新形势下土地利用总体规划调整完善探析[J].安徽农学通报,2015,21(10):1-2.

F299.23

A

10.14025/j.cnki.jlny.2017.16.048

张旭，本科学历，助理工程师，研究方向：土地资源管理。