基于人口承载力视角的贵州省城镇化社会风险研究

（南京森林警察学院，江苏 南京210023）

贵州省的城镇化进程正郁勃奋进，规划目标、推动措施均显现了快速发展的强劲势头。在承上启下的关键时期，为城镇化的社会风险未雨绸缪具有积极意义。当前对城镇化风险的研究多从金融、法律、环境、“三农”问题、城市治理、城乡矛盾等角度展开。实际上，这些问题都不同程度地与城镇人口和城镇承载力间的匹配程度相关。把握某地人口情况以及城镇建设对这些人口的供养能力，就能发现城镇承载力不足的方面，也就是存在社会风险的方面。

一、贵州省城镇化进程及水平特点

贵州的城镇化目标在2000年以来逐步提高，规划内容日趋全面、详细。在我国经济快速发展和西部大开发的外部环境下，贵州充分发挥了后发优势，持续有力地推动了城镇化进程。虽然当前的城镇化水平仍然较低，但发展速度已处于国内领先地位。

（一）城镇化进程

2000年以来，贵州省委省政府一贯地将城镇化作为实现经济社会发展历史性跨越的重大战略问题，出台了一系列文件。这些文件既包括宏观谋划、方向指引，也包括微观设计、措施保障。

2002年，《贵州省城镇体系规划（2001-2020）》得到国务院同意，并由建设部以《关于贵州城镇体系规划的批复》（建规〔2002〕38号）予以函复。规划计划于2020年国内生产总值达到5000亿元，城镇化水平达到38.3%。

2010年，中共贵州省委十届九次全体会议通过了《中共贵州省委贵州人民政府关于加快城镇化进程促进城乡协调发展的意见》，提出全省城镇化率每年提高1个以上百分点，到2020年力争达到45%，并规划了城镇空间布局。

2012年，《贵州省城镇体系规划纲要（2011-2030年）》通过了住房和城乡建设部组织的专家审查。纲要提出城镇化率在2015年达到41%左右，2020年达到50%左右，2030年超过60%；形成“贵阳-安顺都市圈”、“遵义都市圈”、“毕节-大方-赫章-纳雍”等9个城镇组群为主体的省域城乡空间格局。

2013年，贵州《政府工作报告》提出了“5个100工程”（重点打造100个产业园区、100个现代高效农业示范园、100个示范小城镇、100个城市综合体、100个旅游景区）[1]，出台了《省人民政府关于支持“5个100工程”建设政策措施的意见》（黔府发〔2013〕15号）。截至2014年6月底，“5个100工程”共完成投资2249亿元[2]。

2017年6月，贵州第六届全省小城镇建设发展大会明确了小城镇是贵州推进山地特色新型城镇化的重要抓手强调自然生态和历史文化[3]。

（二）城镇化水平特点[4]

当前贵州城镇化发展的突出特点是低水平、高速度并存。

地区生产总值方面，2015年贵州GDP为10502.56亿元，仅大致相当于排名第一的广东（72812.55亿元）的七分之一，排在全国第25位。但较2002年GDP增长745%，增幅全国第2。

城镇数量方面，至2015年末，贵州地级市数量为6个、县级市为7个，分别排在全国第22位、第20位（排名不含4个直辖市）。但2002年以来的城镇总数增量为全国第4。

城镇化率方面，2015年贵州的城镇化率为42.01%，只相当于2004年的全国平均水平，低于全国平均水平（56.10%）14.09个百分点，低于排名第一的广东（68.71%）26.7个百分点（排名不含4个直辖市），在国内仅高于西藏的27.78%，排在第30位。但贵州的城镇化率比2005年度提高了15.15%，增幅全国第5。

全年城镇居民人均可支配收入方面，2015年贵州全年城镇居民人均可支配收入为24579.64元，不足排名第一的上海（52961.86元）的一半，排在全国第28位。但同比增长9%，增幅全国第5。

二、城镇人口承载力超负荷的社会风险

城镇承载力描述了城镇人口与资源、环境、设施、生态等方面的供养关系。当供养能力不足时，各种社会风险即可能显现。雷波等人[5]（2007）从土地资源角度对福州的人口承载力与城市化问题进行了研究。胡滨[6]（2012）指出，人口城市化的速度和规模落后于空间城市化则会导致金融危机、社会极化、空间区隔、尊严和安全感缺失。从欧美发达国家和我国经济发达地区的经验来看，城镇化的社会风险可从外来人口、城镇人口、城镇发展三方面来探讨。

（一）外来人口失去保障引发的社会风险

中小城市的外来人口主要是周边农村人口，而大城市则会涉及省内外更加广泛的地区。城镇化绝不是简单的农民进城，而是要充分赋予其教育、社保、就业等方面的权利，令其在城镇安居乐业。由于城乡二元户籍制度和其他限制，当前农民进城后的各项保障主要通过自身努力解决。一旦就业不成功、生活不稳定就可能闲散于社会，增加社会不安定因素，带来风险。

外来人口演变为不安定因素的社会风险主要有三种情形。首先是进城务工人员本身的转变。他们大多集中在建筑业和服务业，工作生活零散性和流动性强，服务、救助、管控等治理难度较大。工作生活中容易受到欺诈、侵害，纠纷中大多处于弱势地位。在其生计艰难、窘困无从时，极有可能转向社会对立面。其次是进城务工人员子女的转变。如果农民工子女的义务教育问题未能良好解决，必然有相当数量的随迁青少年流入社会。他们极易受到负面影响，养成不良习惯，甚至从事违法犯罪活动。再次，进城务工人员通常集群而居，集群谋生，甚至结成“老乡会”、“商会”等组织，既可能导致团伙犯罪、群体性事件诱发，也可能被黑恶势力甚至“三股势力”要挟和利用。

外来人口中有一个较为特殊的群体，即城镇发展中征地拆迁导致的失地农村人口。失去作为生产资料的土地，也即失去了生活保障。虽然他们会被安置在城镇中并得到补偿。但他们将在一段时间内处于失业闲散状态，在适应城镇人口这一新角色的过程中也会因为思维观念、生活习惯的不同与一些机构、市民发生冲突。

（二）城镇人口失业和利益纠纷引发的社会风险

城镇人口包括原住民、经过多年打拼经营现已稳定的外来人口和省外返乡人口三部分。省外返乡人口是指到省外务工或从事经营活动，在具有一定经济、社会成就后返乡创业或生活。他们虽然同进城务工人员一样，安顿在城镇的时间并不久，但其经济基础和社交关系都优越得多，在工作生活的观念和习惯上已与城镇人口相差无几。

一方面，城镇人口失业、返乡人口创业失败会引发社会风险。相比于城镇人口和进城务工人员的失业只影响一个家庭，创业失败、企业经营不善甚至倒闭，会影响数十个、数百个家庭。另一方面，劳资矛盾、企事业单位与周边居民、政府与民众等利益纠纷，特别是以征地拆迁为诱因的治安事件和群体性事件数量逐年上升。此外，邻避效应（Not-In-My-Back-Yard）实质上也缘于利益纠纷。随着生活质量的提高，垃圾场、变电站、核电厂、化工厂、殡仪馆等对健康、环境和资产价值具有负面影响的设施会更为显著地激发人们的厌恶情绪，进而引发强烈、坚决的反对和抗争行为。

（三）伴随城镇发展的社会风险

快速城镇化与基础设施建设的矛盾，本质上是公共物品和公共服务供给不足、不公平，即社会保障、教育、卫生、医疗、就业等群众关切的利益的配给不当。

第一，“大城市病”。它表现为水、大气、土壤、生物圈等环境问题，融资、招商、物价等经济问题，住房、交通、医疗、教育等生计问题，社会秩序、违法犯罪活动等治安问题等一系列“症状”。

第二，粮食安全不容忽视。农民弃耕抛荒和城镇建设占用耕地问题日趋严重，粮食进口不断增加，2013年我国粮食全面进入“净进口”时代。持续增长的进口增速让我国的农产品生产和粮食安全面临巨大挑战[7]。

此外，大规模城镇建设完成后，建筑业以及与之匹配的工业和服务业将迅速萎缩，必然导致失业率增加和经济增速下滑。

三、贵州城镇人口承载力分析

贵州城镇化的资源环境约束较为明显，如可建设用地分散，成片发展用地相对缺乏，水资源时空分布不均等。当前贵州城镇人口承载力总体平稳，但在多个领域存在后续乏力的风险。随着城镇人口的继续快速增加，承载力形势将更为严峻。

（一）指标数据

2002年以后贵州的城镇化进程步入快速、稳定发展阶段。城镇化的统计口径也在此后逐步统一、固定。为保证数据尽量早、各指标数据完整，本文选取了2002年、2004年作为起始节点，2014年、2015年作为结束节点。通过比较这一时期城镇化的部分指标数据，对贵州的城镇承载力进行分析。

表1 贵州城镇化水平指标数据

（二）城镇人口增长趋势

城镇人口增长来源主要包括农村人口进城和外省务工人员返乡两类。关于贵州农民城镇化意愿，杜双燕[8]（2013）研究发现，在迁往城镇方面，超过一半的受访者表示愿意 （55.5%愿意、26.2%不愿意、18.3%没想过）；在有迁移意愿的人群中，66.5%希望举家进城；在随子女进城方面，73.56%的家长表示愿意。

省外务工人员返乡创业逐年增加。其中绝大部分将进入城镇工作生活。2013年贵州出台了《关于引导和鼓励外出务工人员返乡创业就业的意见》（黔府办发〔2013〕25号）涉及创业服务、政策扶持、人才培养、组织领导等多个方面。2015年推出“雁归兴贵”等一系列政策，促进农民工返乡创业就业。截至2016年5月底，贵州跨省外出务工609.38万人，同比下降0.16%，省内就地就近转移就业254.64万人，同比增长6.74%。2012年至2016年，农民工返乡创业就业人数分别达53万人、57万人、62 万人、81 万人、90.65 万人[9]。

（三）承载力现状

十余年间，贵州城镇人口数量增加近600万人，城镇化率提高了18个百分点。但与此同时，贵州的产业结构、各种配套设施、相关资源建设的增长与之并不匹配。因此导致了下述问题。

第一，城市人口密度大。贵州的城市建成区面积增量较少，到2015年总面积仍不足800平方公里，国内排在第27位。这与全国居首的城镇化增长率形成强烈反差。城镇人口增长快，建成区面积增长慢，必然导致城市人口密度的快速上升。2015年已达到2396人/平方公里，是2002年时的2倍。

第二，劳动力消解领域不均衡。近年来贵州GDP增长率一直名列前茅，第三产业比重增幅明显，第二产业（工业、建筑业）比重增幅较小。这表现出第二产业对城镇化的支撑与带动能力相对较弱。鉴于第二产业和第三产业是吸纳城镇人口就业的主要领域，二者GDP比重增幅不均衡，导致对劳动力消解不均衡，影响就业岗位增加，城镇登记失业者逐年增加，2015年已达14.49万人。

第三，交通压力沉重。贵州2015年的民用汽车拥有量约为2002年的10倍，但人均城市道路面积只增加了2倍。因此城市交通拥挤是不言而喻的。通常解决城市交通拥堵的主要做法是大力发展公共交通，但贵州这方面的情况同样不乐观。2004年至2015年，贵州城市公共交通客运量增加了65%，但公共交通车辆只增加了22%。每万人拥有公共交通车辆11.27标台，排名第21位。

第四，农民工子女教育投入不足。贵州当前城镇农民工子女接受义务教育以公办学校接收为主[10]。这只能是权宜之计。现有公办学校有其固有生源，在师资、设施不增加的情况下增加学生必然影响教育质量。更为重要的是，这一措施难以长久维系。根据人口抽样比例和城镇总人口可估算出2002年到2012年贵州城镇义务教育适龄儿童和青少年增加数为25万人左右。但此期间贵州中小学在校生实际增加数不足20万人。为应对城镇人口的继续增加，进一步加大投入，新建主要服务于进城务工人员随迁子女入学的公办中小学，势在必行。

第五，征地拆迁工作日益紧张。城区建设是城镇化进程的重要内容。近年来贵州城建征用土地面积增速较快，2004年为3KM2，2015年为21KM2，增加了600%。《贵州省城市房屋拆迁管理办法》规定，补偿金额以房地产市场评估价格确定。随着物价上涨，拆迁补偿、搬家费、过渡费均在增加，相关宣传、动员、治安等费用亦随之上升。与此同时，征地拆迁中的矛盾也更为频发和尖锐。

四、提升贵州省城镇人口承载力的对策

影响贵州城镇承载力的因素很多。王国勇等[11]（2010）从基础设施、产业聚集度、经济实力等方面开展了研究。谢定国等[12]（2013）从地形地貌、贫困人口、产业结构、城镇体系等角度进行了探讨。贵州现有城镇规模水平低、体系不完善，大中城市辐射带动能力弱，规模普遍较小，基础设施投资成本高，综合服务功能不健全。结合贵州城镇人口承载力的现状、趋势，以及城镇化进程的实际情况，可从以下方面寻求提升城镇人口承载力的举措。

第一，以“分散化”为建设目标。城镇化有两个阶段。第一阶段是“集中化”，会出现特大型城市。随着城镇化社会风险的爆发，会转向第二阶段，即“分散化”，出现以大城市和卫星城镇共同构成的“都市圈”、“城市群”、“城市带”。贵州的城镇化进程可直接向“分散化”的目标迈进，以建设中小城市为主。

第二，建设特色城镇。因地制宜，充分发挥不同地域的能源、地理、生态、民族、文化等优势，构建辨识度高、符合当地实际的能源输出、重大装备制造、生物医药、高新科技、生态旅游、养老养生等类型城镇，有意识地放大、锻造适合当地实际的工业、农业、商业、旅游业等特色。始建于1351年的旧州特色小镇被誉为“梦里小江南，西南第一州”，便是典型范例。

第三，建设山地城镇。贵州高原山地居多，全省92.5%的面积为山地和丘陵。其优势在于自然生态环境优越，具有生物多样性和景观多样性，水、矿产、林业等资源丰富。其劣势在于生态脆弱、经济基础薄弱、城镇化水平低。山地城镇建设可充分借鉴重庆、黄山、瑞士、丹佛、堪培拉、巴西利亚等国内外山城的经验。

第四，完善城镇功能。国内城镇建设的文化医疗等设施出现过“一栋房子、一块牌子”的“有外表、无实质”的误区。贵州城镇化进程应借助“5个100工程”这一有利环境，积极、多元地争取和落实投入，完善基础设施（路、水、电、气、网络、污水处理、垃圾处理）、文化设施（公园、广场、健身设备和场馆）、民生设施（医疗、敬老院、幼儿园、农贸市场）等。

第五，确定建设标准。在坚持“因地制宜、突出特色”城镇建设思路的同时，还要注意避免建设中的随意性。彰显特色要以城镇功能完备为前提。城镇建设的标准应当包括市政设施、教育、卫生、交通、工业园区、农业产业园等各方面的功能定位和水平规定。各项标准应当在规划中予以明确，以文件的形式予以贯彻，并在城镇建设中严格监督和考核。

第六，强化中小企业和中介行业管理。中小企业是吸纳进城务工人员的主要力量。中介行业在外来人口就业、居住中扮演着重要角色。应对他们加强政策指导、综合协调和监管治理。可以参照美、德等国的做法，在政府中设立专门的中小企业事务管理机构。

第七，创新社会治理机制。非常规突发事件、刑事案件数量上升是城镇化进程中的又一社会问题。微观上，要应用“事件链”分析、社会网络动态分析、高危人群分析、情报学定律等科学方法，提高治安维稳能力。宏观上，要树立社会治理的先进理念。黔南州2013年推行的“5531”模式考虑了各方利益，调动了各方力量，布局科学、内涵丰富，是贵州创新社会治理的积极探索。

[1]强化产业聚集打造发展平台[N].贵州日报，2013-1-29(01).

[2]全省“5个100工程”呈现良好态势[N].贵州日报，2014-7-16(01).

[3]贵州省第六届小城镇建设发展大会在铜仁市召开[EB/OL].http://www.gzgov.gov.cn/xwzx/gzxw/201706/t20170609_738402.html.

[4]本文数据来源为国家统计局网站、贵州统计年鉴、中国统计年鉴、中国城市统计年鉴、中国劳动统计年鉴.

[5]雷波，曾从盛，赵庆.福州市土地资源人口承载力与城市化问题研究[J].河南科技大学学报(自然科学版)，2007，06:57-60+111.

[6]胡滨.人口城市化、空间城市化与社会风险——对我国当代城市化发展的一项剖析[J].社会科学，2012，05:59-68.

[7]“净进口”挑战中国粮食安全[N].北京青年报，2013.

[8]杜双燕.基于农民选择意愿下的贵州人口城镇化研究[J].贵州社会科学，2013，09:139-142.

[9]贵阳网-贵阳日报.截至2016年5月底 贵州省跨省外出务工609.38万人[EB/OL].http://www.gywb.cn/content/2017-03/23/content_5476413.htm.

[10]贵州省教育厅基教处.全省城镇农民工子女接受良好义务教育工作现场会在铜仁市召开[EB/OL].http://news.cnr.cn/gnxw/201012/t20101211_507450455.shtml.

[11]王国勇，刘洋.贵州城镇化发展分析报告[J].贵州民族学院学报(哲学社会科学版)，2010，06:135-139.

[12]谢定国，唐顺鸿.贵州城镇化问题研究[J].贵州民族大学学报(哲学社会科学版)，2013，06:141-144.