嘉兴市南湖区农村土地“三权分置”的实践探索

陆永明 （浙江省嘉兴市南湖区农村经营管理站 314051）

嘉兴市南湖区农村土地“三权分置”的实践探索

陆永明 （浙江省嘉兴市南湖区农村经营管理站 314051）

农村土地“三权分置”是中央根据现阶段我国农村发展形势提出的农村土地制度改革的重要理念，是促进土地流转、实现土地规模经营、发展现代农业的有效途径。近年来，嘉兴市南湖区在农地“三权分置”方面进行了大量实践和探索，积极引导土地经营权规范有序流转，大力培育新型农业经营主体，创新农业经营方式，巩固和完善农村基本经营制度。现通过对南湖区农村土地“三权分置”的现状进行总结，探讨了南湖区农村土地“三权分置”过程中存在的困境与风险，并提出了相应的对策与建议，以期进一步推进农村土地“三权分置”的顺利进行。

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2002年我国颁发的《农村土地承包法》第三条规定，“国家实行农村土地承包经营制度”；第五条规定，“农村集体经济组织成员有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利”；第三十二条规定，“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转”；第三十三条规定，“在同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”。这些都为我国农村集体土地承包权设置和流转提供了法律基础。

2014年11月 ，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，提出了“实现农村土地所有权、承包权、经营权三权分置，坚持农村土地集体所有权，稳定农户承包权，放活土地经营权”的改革新举措。“三权分置”是我国农村土地制度改革的又一次重大制度创新、理论创新和实践创新，既为农民提供了更充分的权益保护，又为土地资源在更大范围内的优化配置和实现规模经营拓展了空间，为形成多元化农地经营模式创造了必要条件。在此背景下，笔者以嘉兴市南湖区农村土地发展现状为例，探讨了南湖区农村土地“三权分置”中存在的困境与风险，并提出了相应的对策与建议，以期进一步推进农村土地“三权分置”的顺利进行。

1 南湖区农村土地“三权分置”发展现状

近年来，南湖区在农村土地“三权分置”方面进行了大量实践和探索，以加快推进农业现代化建设为目标，坚持稳定农村土地承包关系和土地集体所有权，实现所有权、承包权、经营权三权分置，引导土地经营权规范有序流转，培育新型农业经营主体，创新农业经营方式，巩固和完善农村基本经营制度，为现代农业发展提供机制保障，加快农业现代化进程。

1.1 引导土地经营权规范有序流转

为确保农村土地经营权流转工作的顺利实施，南湖区先后下发了《关于加快农村土地经营权流转服务组织建设的实施意见》《南湖区农村土地流转经营权登记管理办法》《关于土地承包经营权流转管理的意见》等文件，成立了区级土地流转服务中心和镇级土地流转服务所，各行政村还建立了服务站，建成了区、镇、村三级农村土地承包经营权流转服务机构，形成了上下衔接、互成体系的土地流转服务网络。在依法保障农民对承包土地的占有、使用、收益等权利的基础上，加强土地承包经营权流转管理和服务，鼓励农户以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权。截至2016年12月底，全区土地流转面积0.61万hm2，占全区农村土地承包面积的39%，签订流转合同15 495份。土地流转去向：流转给经营大户面积1 526.67 hm2、流转给农民专业合作社面积393.33 hm2、流转给家庭农场面积820 hm2、流转给工商企业面积2 846.67 hm2、待招商面积506.67 hm2。南湖区从2012年开始开展农村土地流转经营权抵押贷款工作，取得了良好成效，截至2016年12月底，全区累计办理土地流转抵押贷款23件，发放贷款金额1 533万元。

1.2 坚持土地承包经营权流转原则

一是坚持农村基本经营制度，以家庭承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制是一项基本制度。土地流转不改变农村土地家庭承包经营制度，鼓励农村集体土地的所有权、承包权、经营权“三权分置”，稳定承包权，搞活经营权。二是坚持“依法、自愿、有偿”的原则，土地承包经营权流转，必须尊重农户的意愿，符合有关法律法规和政策，不得以土地流转为名收回农户的承包权，更不能改变用地性质。三是坚持因地制宜、分类指导的原则，土地承包经营权流转，必须与南湖区农村生产力发展水平和农业生产区域特色相适应，要根据当地的生产力发展水平、非农产业发展和农村劳动力转移状况，分类指导，逐步推进。四是坚持有序流转、规模经营的原则，以培育特色优势产业为目标，促进土地集中流转，推进农业适度规模经营。

1.3 培育新型农业经营主体

实行农村土地“三权分置”，将土地经营权流转给种田能手，培育了大批新型农业经营主体，推动了南湖区现代农业发展。截至2016年12月底，全区在工商部门备案的合作社有195家、家庭农场有237家。其中，经农业部门认定的区级以上合作社有51家（其中国家级示范性合作社4家、省级示范性合作社2家、区级规范化合作社45家）、区级以上示范性家庭农场有46家（其中省级3级、市级8家、区级35家）、区级以上农业龙头企业有80家（其中区级39家、市级38家、省级3家）。

1.4 建立健全农村产权交易服务平台

南湖区政府办公室印发了《关于进一步规范农村产权交易管理实施意见的通知》，设立了区级农村产权交易管理中心，对各镇产权交易进行监督和提供咨询；各镇、街道设立农村产权交易分中心，并设立交易场所，交易制度上墙，为农村集体产权交易活动提供场地和服务。区农经局下发了《南湖区农村集体产权交易管理办法（试行）》，同时各镇（街道）也下发了相关配套文件，明确了产权交易的范围，规范了产权交易的管理办法、操作规则、交易指南及相关交易规则体系，将农村集体土地承包经营权纳入产权交易范围内。

1.5 开展土地确权登记颁证工作

根据区委办公室、区政府办公室《关于印发南湖区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》，成立了南湖区农村土地确权登记颁证工作协调小组，综合协调和研究解决重大问题。协调小组下设办公室，并建立政策处置、技术指导、纠纷调处3个专业小组，负责确权、登记、颁证等日常事务。区确权办下发了《关于印发嘉兴市南湖区农村土地承包经营权确权登记颁证工作协调小组办公室职责的通知》和《南湖区2016年度农村土地承包经营权确权登记颁证工作考核办法》，区农经局、区档案局联合下发了《关于做好农村土地承包经营权确权登记颁证档案工作的通知》，共发放“致农户的一封信”4万余份、确权登记颁证政策解答和操作细则等宣传单200余份，举办培训班5次。截至2016年12月底，全区已完成实测承包地面积11 062.6 hm2，占应测面积的92%。

2 南湖区农村土地“三权分置”过程中面临的困境与风险

2.1 农村土地确权颁证工作有待加快

农村土地产权要实现“三权分置”，关键是分离的产权能否交易。国家现行的法律和相关文件明确了可进行土地权益交易的是农村土地承包经营权的流转和抵押，其交易最基础的工作是要对农民所承包的土地进行确权、登记及颁证，使农村土地产权得以固定。为做好此项工作，依法赋予农民更充分且更有保障的土地承包经营权，依据区委办公室、区政府办公室《关于印发南湖区农村土地承包经营权确权登记颁证工作实施方案的通知》，南湖区自2016年起，陆续开展了农村土地确权登记颁证工作，按照规定，2017年需全面完成确权登记办证工作，但从调研结果看，确权登记进展缓慢，工作进度有待进一步加强。

2.2 农村土地相关法律供给短缺

从全国各地农村土地流转的实际情况看，法律供给不足已成为制约农村土地改革推进的瓶颈。现行的法律规定，禁止在集体土地上从事任何非农生产经营活动，2010年国土资源部、农业部下发了《关于完善设施农用地管理有关问题的通知》规定，附属设施占用耕地的，由经营者按照“占一补一”的要求负责补充占用的耕地；同时要求严禁占用基本农田。2015年，浙江省国土资源厅、省农业厅下发的《关于进一步支持设施农业发展的通知》规定，农业设施用地、尽量不占或少占耕地，原则上不得占用基本农田。对于南湖区这种农保率高、又几乎没有可用非耕地的地区而言，这一规定基本上限制了设施农用地的配套落实，制约了经营主体流转土地的积极性，使第一、二、三产业联合协作、实现效率的提升变得很困难。

2.3 经营主体管理水平有待提高

当前农村土地流转以流入农业企业、农民专业合作社、家庭农场、经营大户为主要流转形式，由于农业收益比较低，高收益项目农业难以选择，农业开发又面临市场和自然双重风险。因此，经营主体对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或经营主体参与土地流转、规模经营农业的较少。有的经营主体管理水平低，科技含量不高；有的经营主体盲目追求规模，管理粗放，后期资金短缺；也有的经营主体缺乏经济实力和经营能力，导致拖欠土地租金现象严重。

2.4 经营主体存在融资困难问题

主要表现在：一是信贷担保形式单一，目前农村信贷绝大部分是小额信用贷款与联保贷款，农村抵押物、质押物种类较少，所以使用抵押和质押担保方式的频度较低；二是缺少农业担保机构，目前本区尚未建立农业担保机构，经营主体如贷款额度较大，找担保人难；三是信贷担保物缺乏，农民目前的财产主要有土地承包权、宅基地使用权、股权、房屋、生产性固定资产等,但这些财产在构成担保物的要素上均存在一定缺陷，导致农民因缺乏担保物而无法获得金融机构的信贷支持，如农业企业、合作社、家庭农场、经营大户发展种养殖的建筑物都是临时的，没有权证，不能抵押，种养业的产品也不能抵押。

2.5 农民内部阶层分化加剧

大范围的农村土地流转必然导致农村土地的集中化。南湖区土地流转主要以“两分两换”为主，即宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开，以土地承包经营权换社会保障，以宅基地置换城镇住房，而且以整村整组流转为主，在土地流转区域，农房搬迁是不可逆的，这可能会引起农民内部阶层的分化。在此情况下，如果农村社会保障措施不能及时跟进，就会导致农村社会不稳定，抵消经济发展带来的好处。

3 推进南湖区农村土地“三权分置”的对策与建议

3.1 稳步推进农村土地确权登记颁证工作

农村土地承包经营权的确权、登记、颁证涉及广大农民的切身利益，是完善农村基本经营制度，保护农民土地承包权益的重要基础性工作，把土地承包经营权属全面落实到户，有利于落实农村土地所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权，有利于加快构建现代农业经营体系，推进生态都市型现代农业发展，有利于探索土地承包经营权流转、抵押、担保等权能，赋于农民更多的财产权利。在具体工作中，必须准确把握中央、省、市关于全面深化农村改革的精神，按照权属合法、确权精准、登记完整、权证适用、信息管理等要求，切实解决承包地块面积不准、四至不清、空间位置不明、登记簿不健全等问题，依法赋予农民更充分且更有保障的农村土地承包经营权。

3.2 积极引导土地流转，发展适度规模经营

根据中办发〔2014〕61号和浙委办发〔2015〕31号文件，现阶段，土地经营规模应是当地户均承包地面积的10～15倍。因此，应根据南湖区实际耕作水平和农业生产力状况，合理确定不同类型经营主体和不同作物土地流转规模：粮食规模经营面积应控制在33.33 hm2以内、经济作物经营面积应控制在13.33 hm2以内、对劳动强度大的（如钢管大棚种植，特种种养业等）产业经营面积应控制在3.33 hm2以内，防止脱离实际、片面追求超大规模经营的倾向。

3.3 建立规范有序的土地流转机制

建立健全适应市场经济要求的农村土地承包经营权制度，村集体要依法依规、忠实履行管理监督职责，做好管理和服务工作，保持土地承包经营权稳定，在承包期限内不得以各种理由强行收回或调整农户承包的土地，对于农户自愿流转土地行为给予适当的指导和保护，任何主体都不能取代农户的土地承包地位。农村土地流转要按照南湖区现行的产权交易方式，运用产权交易平台，遵循自愿、有偿、依法的原则，建立和完善农村土地承包经营权交易市场，健全农村土地流转的登记备案制度、合同管理制度、纠纷调处制度、动态监测制度、土地流转风险评估和控制制度。加强土地流转的中介服务，逐步建立健全农村土地承包经营权交易市场，建立统一的农村土地交易制度和流转市场。

3.4 充分尊重农民意愿，切实保障农民权利

作为农业生产的主体，农民与土地制度的创新和发展具有必然的联系。南湖区在农村土地产权 “三权分置”过程中，一定要充分尊重农民的意愿和主体地位，切实保障农民的根本权利，做好宣传工作，让农民理解“三权分置”的目的和意义，使农村土地产权确权登记颁证工作顺利开展。严格落实中央及省、市出台的有关农村土地“三权分置”的政策，力求各项政策落地生根、开花结果、造福农民。

3.5 完善土地承包经营权抵押贷款

近年来，农业龙头企业、农民专业合作社、家庭农场、经营大户等农业经营主体逐渐成为了引领现代农业的主力军，然而资金短缺、融资难等问题已成为限制农业经营主体实现规模化产业化经营和获取更高产业附加值的严重障碍。南湖区要进一步探索和研究土地承包权、土地经营权和其他农业设施抵押的实施办法，银行应适当提高贷款金额占抵押贷款价值的比例，使农村土地承包经营权抵押价值能够真实体现，促进农村土地“三权分置”全面实施。

3.6 切实保护土地经营者的法律权利

农业生产具有季节性、农业投入大、收益期长等特点，经营者需要有稳定的经营环境，保持经营预期的稳定性，因此，有必要完善相关法律法规，在土地承包经营权出现转让、抵押、调整、退出的情况下，保证土地租赁不受到影响。同时，还要将承租人取得的土地经营权视为物权进行管理，给予一定的物权保护，兼顾出租人、承租人双方利益，从而促进土地流转和规模经营，更好地实现土地价值。

3.7 落实农业规模经营设施用地政策

根据江省委办公厅、省政府办公厅《关于引导农村土地经营权有序流转促进农业现代化建设的若干意见》（浙委办发〔2015〕31号），对生产设施、附属设施和配套设施用地直接用于或服务于农业生产的，应同意按农用地管理，并在国土资源部或农业部备案。用于农业经营主体配套用房，应根据实际情况，在年度建设用地指标中，单列一定比例的用地指标，专门用于新型农业经营主体建设配套辅助设施，并按规定减免相关税费，保障农村土地经营权流转后经营主体的生产用房。

3.8 进一步完善土地流转风险保障机制

为使南湖区农村土地流转工作持续、健康发展，加快现代农业的发展步伐，切实保障农村土地流转主体的利益，建立农村土地流转风险保障金管理办法。一是对土地流入的经营主体按每667 m2不少于1年租金的标准，向接受农户委托的村、社区（股份）经济合作社或各镇承担土地流转职能的国有公司缴纳风险保障金。二是区、镇二级财政可按流转面积每667 m2补贴50～100元作为风险保障金，防范和化解土地流转风险，切实保障农村土地流转有序推进。

※食品安全信息※

欧盟食品安全局就食品中丙烯酰胺发布意见

据欧盟食品安全局（EFSA）消息，6月4日欧盟食品安全局就食品中丙烯酰胺发布意见指出，需关注丙烯酰胺对动物潜在的致癌效应。

丙烯酰胺作为一种工业化学品被广泛应用。部分食品在120 ℃高温且低水分条件下会产生丙烯酰胺，尤其是含有天冬酰胺与还原糖的食品。

丙烯酰胺的分析方法包括液相、气质联用、选择性离子探测，或者采用同位素示踪标准进行多反应监测当中的串联质谱法。

2010年以来，欧盟食品安全局专家组对43 419份食品分析结果进行了研究，并得出了相关结论。欧盟食物链污染物小组认为，根据目前丙烯酰胺膳食暴露水平无需担心其肿瘤效应，然而尽管流行病学相关性不能证明丙烯酰胺是人类致癌物，但是动物实验的暴露限值表明，需关注丙烯酰胺的肿瘤效应。

（信息来源于食品伙伴网）

2017-02-28