关于加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议

张一鸣 （华东政法大学，上海市松江区 201620）

关于加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议

张一鸣 （华东政法大学，上海市松江区 201620）

自20世纪80年代我国提出“生态农业”至今，促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识。但发展生态农业仍然面临着诸多制约因素，其中生态农业执法体制建设不足就是主要障碍之一。为此，在分析我国生态农业执法体制现状及不足的基础上，通过积极借鉴发达国家生态农业建设的成功经验，提出了加强我国生态农业执法体制建设的相关建议，包括完善生态农业行政管理体制、加强生态农业执法程序建设、落实执法监督长效机制、完善生态农业相关执法配套制度等。

生态农业；执法体制；现状；建议

党的十八届四中全会对全面推进依法治国、加强农业法治建设作出了重要战略部署，2015年“中央一号”提出了《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，要求全面推进农业执法体制建设，加强农业生态治理。因此，促进生态友好型农业发展、建立农业可持续发展长效机制已成为全社会的共识。但同时也要看到，发展生态农业仍然面临着诸多制约因素，其中生态农业执法体制建设不足是主要障碍之一。所谓生态农业执法体制，是指有关政府部门在生态农业建设中形成的执法管理、依法行政、执法程序保障以及相关配套制度建设等方面的规则、制度的总和。因此，构建科学合理的生态农业执法体系，形成健全完善的生态农业依法行政机制，不仅能为我国生态农业发展提供坚实保障，也会对我国加快推进农业现代化建设、全面建成小康社会具有重要的推动意义。

1 我国生态农业执法体制的现状及不足

通过近40年的发展，我国生态农业执法体制雏形已基本建立，但面对生态农业领域出现的新问题和农业可持续发展的新需要，我国生态农业执法体制建设仍较为滞后，存在诸多问题与缺陷，如执法机制有待健全，监督制度不尽到位，相关配套措施有待完善等，从而未能对生态农业形成强有力的支撑。

1.1 生态农业执法管理制度不尽健全

1.1.1 执法管理机构重叠、主体不够明确

由于和农业密切相关的土地、水、野生动植物等资源由不同部门交叉管理，因此，我国农业执法管理一直存在多部门、多层级的执法体制，导致生态农业的执法主体多样性、多元化，如土地部门负责土地矿山资源开发保护执法，水利部门负责水资源管理开发保护执法，农业部门负责农业行为相关执法等，且各执法主体的执法权限也存在重叠，在实践中因出于对部门利益考量，往往会出现“对部门有利则互相争抢，不利则互相推诿、扯皮”的现象，造成责任缺位。

1.1.2 生态农业执法体系不完善，执法能力有待提升

一直以来，由于缺乏全国性专门立法，农业生态资源与环境保护执法重视程度较低，许多地方的生态农业资源环保执法工作并没有纳入农业综合执法体系中，许多省份履行农业资源环保职能的主体是没有执法权的事业单位[1]，其执法力量薄弱，执法人员素质与专业能力亟需提升，难以保障日常执法工作的有效开展。

1.1.3 生态农业管理手段单一

在我国，资源与环境保护采取政府主导型推动方式，以政策引导为主，生态环境保护主要依靠“命令-控制”型行政方式来实现。统观这种体制可发现，在生态农业建设中主要是以行政管理型推动作为主导，并在推进实施过程中以政策文件作为主要执行依据，而其他管理手段和调整机制则十分缺乏，如经济激励、法律调控、市场引导等方式，从而难以为发展生态农业提供良好的环境氛围。因此，我国可借鉴国外的做法，采用财政补贴的方式进一步优化与完善生态补偿制度、生态农业科研推广制度、农产品认证制度和标准化制度等，鼓励低毒、低残留、高效农药的开发、推广和使用[2]。

1.2 生态农业监督制度存在缺陷

1.2.1 生态农业执法程序控制和保障缺位

在农业执法过程中，程序性的规范和保障对于执法结果至关重要。在我国农业执法实践中，往往表现为执法主体的权力很少受到有效监督，对于行政主体的不作为、乱作为、滥用职权等行为缺乏有效制约。同时，公众的参与阙如，参与机制相当的有限和薄弱，对于支持和鼓励公众参与农业生态环保的制度设计相当缺乏，对于大众特别是农民参与生态农业发展的方式、途径、激励机制等没有具体的制度规定，这在很大程度上影响了生态农业的执法效果。

1.2.2 生态农业建设监管机制不够完善

生态农业是一个复杂的系统工程，涉及到生产、研发、推广、经营、消费、监管等多个环节。目前，我国生态农业建设的管理模式较为机械刚性，缺乏灵活性，特别是农产品质量安全监管体系仍然存在不少问题。一方面是农产品质量安全监测没有形成制度化，没有形成从“田间到餐桌”的全过程可追溯体系，政府部门监管还不到位[3]；另一方面是现有的检测机构力量分散，规模较小，多数是按行业、产品或单一功能建设的，利用率不高，很难满足快速、精准和全过程监测的要求，也不便于统一管理。

1.3 生态农业相关配套法律制度不尽完善

党的十六大以来，中央一直强调走可持续发展和农业现代化道路，特别是十八大以来，要求大力推进生态文明建设，完善生态环境保护和资源节约利用的法律法规。但目前我国生态农业发展的相关法律法规依然存在不少空白，相关配套制度尚未建立或亟待完善，例如涉及生态农业保险、补偿、金融信贷、科研技术推广、标准化认证、产业化等方面都缺少相关的政策法律规定[3]。而这些相关配套法律制度的建立与完善，对于生态农业的健康发展具有重要的保障意义。例如，健全的农业保险制度能有效预防和降低自然灾害等导致的风险和损失；便捷的农业金融信贷制度能有效延伸生态农业发展的资金链条；完善的补偿制度可使生态农业的产品更具有市场竞争力；成熟的农业科研和推广制度可为生态农业发展提供坚实的科技支撑和成果转化应用平台；统一的生态农业产品标准化认证可保证农产品的安全和品质，提升品牌效应和附加值；完善的产业化制度可使生态农业发展影响力辐射延伸至全产业链等。

2 国外生态农业执法体制建设的成功经验借鉴

美国、德国、日本、瑞典等发达国家的生态农业发展较为成熟，其先进的生态农业背后是执法体制的有力支撑和保障。我们应积极借鉴发达国家成熟且行之有效的生态农业执法理念、技术、模式、制度等，再经过细致的鉴别、梳理与整合，使其成为我国生态农业执法体制的有机组成部分。

2.1 政府对发展生态农业的高度重视

生态农业的基础性、公益性、战略性和弱质性决定了其发展离不开政府的高度重视与大力扶持。一方面，发达国家通过广泛的财政补贴政策来支持生态农业发展，例如美国先后通过了一系列农业贷款和补贴法案，以支持农业科研与推广转化、农业基础设施、农田水土改良等，为生态农业发展提供充足的资金支持；日本也对生态农业发展采取硬件补贴、税收减免、长期低息贷款、无息贷款等补贴政策[4]。另一方面，发达国家普遍采用农业生态补偿政策。目前，生态补偿政策在我国林业部门已开展试点并取得了较好成效，在此基础上，应借鉴发达国家的成熟经验和做法，全面引入生态农业领域，加大生态农业的专项补贴力度。

2.2 科技创新和成果转化对生态农业发展的强力支撑

注重生态农业的科技创新与成果转化，是发展生态农业的技术支撑，也是生态农业发展的必由之路。纵观发达国家的生态农业之路，无一不在科技研发与技术推广上投入巨大财力和精力。具体措施为：（1）加大财政投入，在高校、科研院所、地方农业技术推广部门等广泛开展涉及生态农业的项目研究和推广，如有机堆肥的推广、生物农药的使用、农业面源污染的综合治理等。（2）注重生态农业成果转化与应用推广工作，通过自上而下的方式，由农业技术推广部门采取送技术送成果到农户等手段，让科技成果经受市场和农户的检验。（3）注重农产品标准与标识制度的建立、维护与完善，通过标准认证和生态标识等来提高生态农产品的质量与品牌附加值[1]。

2.3 高效的生态农业管理体制

发展生态农业需要政府相关部门的相互配合与相互协作，彼此之间的权责关系要清晰，管理主体要明确，不能有相互交叉、重复、推诿甚至扯皮现象，这就涉及到生态农业的管理体制问题。美、德、日等发达国家在长期的生态农业实践中都已形成一套规范、高效的生态农业管理体制，例如美国确立农业部门作为生态农业的主管部门；德国形成了一整套生态农业规范化管理体系，政府负责政策法规与标准的制定，第三方认证机构负责生态农产品的认证管理与监督抽查，农协负责产销对接，农户负责对标生态农业的标准化生产；日本形成了由中央农林水产省主管宏观，地方农林部、农协、市场管理机构具体管理、各自负责的体制，这种统一管理、分级负责、相互配合的体制，有利于权责明确、协调统一，不仅理顺了关系，还具有较好的管理效果[5]。我国在构建规范、完善的生态农业管理体制时，可积极借鉴上述发达国家的经验和做法。

3 加强我国生态农业执法体制建设的思考与建议

徒法不足以自行，法律的生命和价值在于执行。我国在立法层面已取得丰富的成果，但在执法层面，有法不依、执法不严等现象仍时有发生，且“农村法制多停留在立法层面，在执法层面仍存在不少问题”[6]。为确保生态农业法制建设的顺利推进，一个健全的生态农业执法管理体制是必不可少的，这就需要明确的执行主体、规范的执行程序、健全的监督机制以及完善的执法配套制度。

3.1 完善生态农业行政管理体制

在管理体制上，我国目前的生态农业管理体制涉及农业等部门和资源环境保护部门的交叉管理，形成了多部门共同执法的体制，执法主体的多样性、多元化造成了执法重复、遗漏甚至彼此冲突。因此，现有的生态农业环境保护领域的多元执法体制应及时转变为综合执法管理体制。此时，可借鉴发达国家在生态农业建设方面较为成熟的管理体制，例如日本的生态农业管理体制是以农林水产省管理为主，其他部门配合协作，统一管理、相互配合、分级负责、分工明确，这有利于权责统一和管理的规范高效。因此，根据我国的行政体制特点，建议将生态农业的主管部门落在农业部，由农业部负责全国生态农业建设，相关部门（如林业、环保、水利、渔业、国土等）负责做好协调配合工作，从而建立统一管理与分工协调、协作配合与规范高效的管理体制；同时，在执法机构层面，大力推进生态农业综合执法，以农产品质量安全和农业投入品执法为重点，推动生态农业综合执法机构建设，重点加强县市级的综合执法和执法力量的整合。

3.2 加强生态农业执法程序建设

执法程序建设是执法管理体制的重要保障。从某种程度上说，执法程序甚至比目的更重要，没有程序的保障、规范、制约、引导，行政执法权的合法运行就会受到质疑，对执法对象的权力滥用就难以形成制约。行政程序的功能、价值和生命在于“更好地保障公民作为行政相对人的程序性权利，体现并扩大公民的知情权、参政权与监督权，更有效地对公权力主体进行权力使用合法性与合理性监督”[7]。因此，加强生态农业执法程序建设要做到：（1）注重执法内部程序建设，在强化对违反生态农业法律的相关单位和个人执法力度的同时，规范执法流程，制定执法权力清单，落实执法责任制，克服随意执法现象，防止执法的权力滥用。（2）加强执法外部程序建设，更加注重保障公民作为行政相对人的程序性权利。在执法过程中对行政相对人的知情权、陈述权以及身边人要充分予以保障，实施执法告示和告知制度。（3）实行执法专职化，统一持证上岗。（4）在证据的收集采信、笔录的制作和文书的归档等程序性工作中要严格规范，抓好行政执法办案工作的程序化、规范化，要严格分解细化从立案调查到裁决执行到文书归档等全流程规范化工作。

3.3 落实执法监督长效机制

加强生态农业法制体制建设的重点之一是落实执法监督长效机制。生态农业执法行为必须受到法律制度的约束和监督，做到有权必有责、用权受监督、违法要追究。具体而言，执法监督主要包括执政党监督、权力机关监督、司法监督以及媒体和社会监督等。（1）执政党监督。2016年国务院印发了《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》，对严重破坏生态环境和资源的责任人，不论是否已调离、提拔或退休，都必须严格追责。单独受到引咎辞职、责令辞职和免职处理的，至少一年以内不得安排职务，两年以内不得担任高于原任职务层次的职务；受到降职处理的，至少两年以内不得提升职务。（2）权力机关监督。即全国人民代表大会及其常委会，以及地方各级人民代表大会及其常委会，对行政机关及其工作人员的监督。目前全国人大及地方人大设有专门委员会，其中与生态农业有关的有环境与资源保护委员会以及农业与农村委员会。环境与资源保护委员会主要是对行政机关环境保护与资源利用管理等问题进行审议；农业与农村委员会主要针对“三农”议题进行审议。由于生态农业建设是一种新型的农业发展方式与发展模式，在行政机关执法管理过程中，立法机关相关委员会容易出现监管交叉、重复乃至监管真空地带，这不利于生态农业法制监督。因此，可专门明确由全国人大环境与资源保护委员会或农业与农村委员会承担对于生态农业执法的监督职责，以此构建完善的权力机关监督体系。（3）司法监督。司法机关要畅通行政诉讼渠道，及时受理生态农业涉诉主体行政诉讼申请，坚决纠正违法或明显不当的生态农业执法行为，切实保障诉讼当事人的合法权利[8]。（4）媒体和社会监督。权力不光需要用权力来制约和监督，更重要的是要用社会权利和人民权利对之进行监督和制约。相对于权力，权利更具有本源性和目的性。媒体和社会监督就是利用人民的权利和社会的力量对公权力进行制约和监督。

3.4 完善生态农业相关执法配套制度

3.4.1 完善农产品标准制度

要推进农产品生产全过程标准化，注重农业生产过程和生产工艺的标准化。要推进农产品质量的标准化，建立完备的农产品质量标准体系，规范农产品的产后标准，完善农产品认证制度和检测制度，做好无公害农产品、绿色食品、有机食品之间的有机衔接，完善农产品检验制度，做到从“田间到餐桌”全程可追溯。

3.4.2 健全生态农业技术推广制度

要注重全方位推广，除技术推广外，应着重健全生态农业技术推广的政策法制环境，广泛宣传生态农业的政策法规，帮助农业从业者解决产业化问题，做好生态农业技术推广人员的培训。要健全以政府推广为主体，科研院所、教育机构以及群众性科技组织为辅的生态农业技术推广体系，注重发挥科研院所和高校的作用，以加快科技成果转化，实现产学研深度融合。

3.4.3 建立生态农业补偿制度，拓宽补偿资金融资渠道

一要加大政府补偿力度，例如采用财政贴息、无息贷款、税收减免、低息贷款等方式；二要充分发挥市场的决定性作用，利用经济手段，激励企业加大对生态农业的投入，鼓励生态农业产业组织上市融资、建立生态农业公益基金、发行生态环境保护债券等，利用市场之手弥补政府职能的不足。

3.4.4 健全生态农业补贴制度

（1）推进生态环境保护领域的农业补贴，如对退耕还林、退耕还草、休耕、农作物种植结构调整等进行补贴[3]。（2）要进一步加大对基础设施的补贴，加强农田水利设施建设、农村水土保持、村居环境改良等方面的推进力度。（3）要建立农业保险的保费补贴，鼓励农业从业人员开展符合国家生态农业定位的生态种养殖产业保险，并给予投保人保费补贴；采取政府补贴占大头、农户适度自筹部分保费、专业保险机构承办农业保险的形式，通过政府引导、农户自愿、专业保险机构承办相结合的方式，建立健全农业风险保障体系，助推我国生态农业的健康发展。

[1] 杨洪媛.日本农产品认证体系对中国的启示[J].消费导刊, 2008(9):172-173.

[2] 吴方正.农业生态和农业环境保护[M].北京：中国农业出版社,1986:33-34.

[3] 宁清同,梁亚荣.浅谈我国生态农业的调控与监管法律制度[J].生态经济（中文版）,2009(2):134-135.

[4] 汪飞杰.美国农业科研体系研究及启示[J].农业科研经济管理,2006(2):12-14.

[5] 丁泽雾.世界农业发展格局与趋势[M].北京：中国农业出版社,1991:34-35.

[6] 路明.现代生态农业[M].北京：中国农业出版社,2002:231.

[7] 付子堂.法律功能论[M].北京：中国政法大学出版社,1999: 352.

[8] 韩长赋.“保护”与“治理”并重，坚定地走农业可持续发展道路[J].农民科技培训,2015(3):19-21.

2017-05-02