土地整治项目协同治理：理论框架与案例研究

刘建生，党昱譞，惠梦倩

（1.南昌大学中国中部经济社会发展研究中心，江西 南昌 330031；2.南昌大学公共管理学院土地研究所，江西南昌 330031）

土地整治项目协同治理：理论框架与案例研究

刘建生1，2，党昱譞1，2，惠梦倩1，2

（1.南昌大学中国中部经济社会发展研究中心，江西 南昌 330031；2.南昌大学公共管理学院土地研究所，江西南昌 330031）

研究目的：归纳土地整治项目实施实践中的困境，研究土地整治项目协同治理的理论框架和典型案例，为土地整治提供理论指引和案例参考。研究方法：田野调查、访谈、问卷调查、演绎归纳法。研究结果：（1）土地整治项目实施中存在 “管理困境”和“放权忧虑”两个困境，是土地整治项目协同治理分析框架的逻辑起点；（2）土地整治项目协同治理分析框架既包括内部的项目管理，也包括外部的项目治理，并且是项目管理与项目治理的内外有机系统；（3）案例研究表明在项目管理与项目治理两者协同作用下，土地整治项目能够有效实施和运作。研究结论：（1）土地整治项目协同治理的理论框架是对土地整治项目管理中的困境有效回应；（2）理论框架与案例研究表明土地整治项目协同治理能有效提高项目管理效率。

土地整治；项目管理；协同治理；案例研究

1 引言：实践中的“管理困境”和“放权忧虑”

土地整治工作在全国范围内广泛开展、深入推进，在保障国家粮食安全、促进城乡统筹发展、维护群众权益等方面发挥了重要作用[1]。土地整治项目不仅投资巨大①为了研究聚焦，本文将土地整治项目限定在主要的农用地整治项目上。中国每年投入土地整治项目资金从最初的10多亿元，增加到了1000多亿元。，而且涉及广泛的群众利益[2-3]。在实践中，由于对土地整治项目的内在特征认识不清，忽视了土地整治项目的本质属性和外部相关方的利益诉求，出现了需要面对的困境和忧虑：

管理困境——严格项目管理带来的困惑。土地整治项目是由许多单体工程构成，按照项目管理的基本制度进行规范管理，使其按照项目计划的时间、资金和进度进行。由于土地整治项目起步较晚，项目实施之初参考其他工程“项目管理”方法，严格执行“法人负责制、公告制度、招投标制、合同管理制度、工程监理制度及项目审计制”等制度，这些制度解决了项目实施内部管理的基本问题，取得了一些有益的效果。由于过分强调了项目管理，忽视了土地整治项目利益相关方的利益，导致了部分土地整治项目实施效果不佳[3-5]，加上土地权属调整的困难，使得地方政府逐渐感觉到了土地整治项目管理的困境②J区土地整治管理者在实践中没有认识到土地整治的特殊性，忽视了相关方的权益，特别是项目区的基层政府没有参与项目的实施管理中，导致土地权属落实不了，直接影响了春耕生产，导致了项目区群众的集体上访，在该地区造成了很大的负面影响。（简称为“管理困境”），这一困境严重影响了土地整治项目实施者（或管理者）的积极性，调研中发现，有些项目实施单位已经由原来的“跑着要项目”转变为“跑着不要项目”。

放权忧虑——“简政放权”带来的忧虑。随着中央政府治理方式的转型和“简政放权”的出台，土地整治管理机制大体经历了5次改革[6]，地方政府为了化解“管理困境”，“顺势而为”，创新土地整治实施模式，将项目管理权限层层下放③近年来，各地农村集体经济组织自主开展土地整治，出现了湖南省“四自”模式，广西省龙州县“小块并大块”的耕地整治，四川省成都市“五自”模式等探索。。项目的实施和责任主体逐渐变成农村集体经济组织、农业合作社、现代农业企业或者村民，由这些项目主体进行实施、管理或者监督。这种实施方式或者模式的转向，尽管调动了村集体和村民的积极性，但是，土地整治项目的系统性和整体性被严重忽视，责任主体的素质和能力也显然不足。土地整治项目管理的简政放权和权力层层下放，使得项目管理的制度约束力被弱化，导致土地整治项目的进度、资金和工程质量缺乏保障，产生了“放权忧虑”④在调研中发现，农民自发组织的土地平整工程，因实施流程简化，耕作层下有大量的石块，不仅造成水土流失，而且无法耕种。在其他几个地方调研发现，简化了项目立项、科研、设计和验收等程序，项目质量，资金安全，工程进度等缺乏保障。实际上，某些省级政府及主管部门对这种转向简化模式在逐步规范（包括控制实施范围和比例），也证明了“放权忧虑”这一困境。。

土地整治项目的两个困境集中反映了土地整治项目的“不协同性”，严重影响了土地整治事业的可持续发展。仅按项目管理办法，忽略了土地整治项目的外部治理属性，不能有效应对项目实施中的权属调整等难题，会出现“管理困境”；仅强调项目的外部治理性而忽略了项目本身的内部管理制度，项目的质量、进度和资金缺乏保障。立足于土地整治项目管理的本质特征，将土地整治项目的内部管理属性与外部治理属性结合起来，建立一个土地整治项目协同治理的分析框架[7-8]，可能是克服实践中两个困境的完善之道。

因此，本文从实践中的困境出发，通过大量的调研，探索土地整治项目协同治理的理论，最后以J县H镇土地整治项目为例进行例证。

2 研究方法与数据来源

本文综合采用田野调查法、访谈法、问卷调查和演绎法与归纳法4种方法：（1）田野调查法：作为土地整治项目的业主单位代表，与被调查对象（主要涉及项目区的干部、村民）共同管理，在项目区生活一段时间，从中观察、了解和认识项目所涉主体的反应和认同度，通过倾听与引导，记录和量化，了解土地整治项目管理的实际需要和自身的客观条件；（2）访谈法：2015年7月研究小组利用暑假时间聚焦吉安县横江镇，对项目区村委主任、理事会会长、村民小组长、19位村民代表进行深度访谈，就项目管理和治理的主体、策略、对象和过程等核心问题进行深入调查研究，补充第一手资料；2015年10—11月前往广西龙州县、江西省高安市、南昌市，河南省周口市、兰考县进行调研，并对江西吉安县和安福县进行了补充调研；通过座谈会、一对一访谈、现场观察等形式，梳理了土地整治项目管理存在的困境与忧虑；（3）问卷调查法:研究小组对参加2015年11月土地整治技术标准培训班（珠海班）的人员进行了现场问卷①参加培训人员248人，相同单位选出一名代表填写，共收回45份有效问卷，涉及广东、安徽、山东、河北、湖北、吉林、河南、湖南、内蒙古、宁夏、甘肃11个省和新疆生产建设兵团，层级涉及到省、市、县三级国土部门（或土地整治中心），9所勘察、规划设计单位，1所大学，代表性比较好。，掌握了全国各地土地整治项目状况，为研究框架的建立以及典型案例奠定基础；（4）演绎法与归纳法：本文首先立足各地调查和访问样本，对土地整治项目的现实困境进行归纳，结合“协同理论”演绎推导出土地整治项目协同的理论框架，然后，再用个案研究来印证理论，最后得出概括性的结论，是演绎与归纳反复交替的过程。

3 土地整治项目协同治理的理论框架

协同理论是协同学与治理理论的交叉理论。“协同”一词最早出现在20世纪70年代德国物理学家哈肯（Haken）教授创立的协同学（Synergetic）学科之中，用以倡导系统要素或子系统之间的相互合作和配合。现代协同理论认为社会系统具有复杂性、动态性和多样性[9]，协同有助于整个系统的稳定性和各个子系统的有序化，实现力量增值[10]。协同治理通过建立开放性的公共论坛，依托制度化的沟通渠道和对话平台，强调治理主体的多元化，将公共治理涉及的利益相关者囊括进来，彼此在信任和互惠的基础上增进共识，形成集体决策，组织集体行动，协调各方采取一致行动[11-13]，并通过促成多元协同克服公共产品和服务供给过程中的缺陷和困境，实现整个社会系统的良好发展[14]。

目前中国项目治理理论的研究主要集中于广义的工程领域，很少涉及土地学科和土地整治工程[15]。项目治理的起点是委托代理理论[16]，涉及利益主体间的监督、激励、风险分配等问题，它能够弥补项目管理中的不足，协调地、系统地处理项目全过程内发生的问题[17-18]。

土地整治项目一方面需要对农村的生产、生活空间结构进行优化，另一方面土地整治也是农村的公共治理事务，是公共政策和共同规则制定和执行的对象[7]，因此，土地整治项目的协同治理应该包括内部项目管理、外部项目治理以及内外部之间协同互动的运行机制（图1）。

3.1 土地整治的内部项目管理

土地整治内部项目管理是项目运行的基础，也是土地整治项目协同治理理论框架的内核。项目实施管理的法人制、公告制、招标制、合同制、监理制及审计制这6项制度及相关制度的规范，是项目得以顺利运行的保障，如图1的内核A部分。中国土地整治项目的法人通常是县级土地整治机构或者县级政府专门成立的临时机构，负责项目的实施和管理；土地整治项目必须实现公告制，对项目基本情况公告、项目招投标公告、权属管理公告等进行公告，提高项目实施的透明度，实现项目区的公众参与，保证土地整治利益相关方能够参与到项目决策过程中来，对项目的顺利实施具有重要意义；招标制是依照法律的规定，通过招标竞标的方式选择最理想的施工单位，保证土地整治项目的进度和质量；项目合同管理是指在土地整治项目实施过程中，明确规定工程的数量质量、完工时间以及获得报酬，约束了双方的行为；工程监理是指具有相应资质的监理单位代表承担单位对工程建设的施工质量、建设工期和建设资金使用等方面实施的专业化监督，并对施工质量承担监理责任；审计制包括了专项审计和竣工决算审计，通过这种方式发现项目资金管理中的不足，提高后期土地整治项目的管理水平和资金使用效益。

这些制度对土地整治项目从立项设计、招投标、工程实施以及后期管理都做了全面的规范，项目管理者依照制度要求，对项目各个环节进行管理，控制项目的进度与质量，对发生的变更及时修改，是协同治理框架内部项目管理的有效工具，在这些制度的约束下，土地整治项目能够顺利地运行，实现项目目标。

图1 土地整治项目协同治理理论框架Fig.1 The theoretical framework of cooperative governance for the project of land consolidation

3.2 土地整治的外部项目治理

土地整治项目涉及土地整治利益相关人的切身利益，应该由这些多元主体协商解决、协同治理。土地整治项目存在其内在典型特征，项目内部需要严密、科学、高效的项目管理，但就某些分项和整体而言，行政组织管理和多元主体的协同治理，其效率、成本、收益将会大于一般的效果。

项目外部治理是通过组织和制度的安排来治理利益相关方之间权、责、利关系[12]。土地整治利益相关人在项目实施过程中各司其职、协同治理，如图1的B部分所示：（1）县级政府具有权威性和号召力，可以制定方案和办法，促进行政体系内的合作；可以对项目实施进展情况进行专项检查；（2）业主单位或建设单位对监理、设计、施工等有关单位的资质进行复核和监督；对建设、监理单位的质量检查体系和施工单位的质量保证体系等实施监督检查；在工程竣工验收前，对工程质量进行等级核定，编制工程质量评定报告，并向竣工验收组提出工程质量等级的建议等；（3）参与的相关政府部门；（4）乡（镇）政府；（5）村两委、社会组织及项目区群众代表。社会组织，具有草根性、非营利性、公益性和自愿性等特点，在参与土地整治项目治理中能兼顾项目区群众和其他公众的利益，在反映民众诉求、化解社会矛盾等方面具有独特的优势，可以成为政府的帮手，弥补了政府管理的缺失和空白。在土地整治项目的稳定和发展中起到良好的缓冲作用，多主体的协调使得土地整治项目效益最大化。

3.3 土地整治项目协同治理的运作机制

土地整治项目治理是对项目管理的补充，内部项目管理与外部项目治理结合才能将项目预期效果发挥出来。仅仅强调项目内部管理而忽视项目的外部治理，或者相反，都会将土地整治推向两个困境。

面对农村土地整治这一公共治理事务，县、乡两级政府组织、业主单位、相关政府职能部门、村两委、社会组织及项目区群众代表等治理主体通过图1中的C路径，以对话、协商、谈判、妥协等进行集体选择和行动, 有益地促进和补充土地整治的内部项目管理制度——法人制、公告制、招标制、合同制、监理制及审计制，从而形成资源共享、彼此依赖、互惠和相互合作的机制与组织结构[21]。用制度制约项目管理的过程，规范好外部项目治理的各主体关系，对中介从业单位进行有效监督，发挥系统协同功效，形成项目有效运行的体制机制[19]。

协同治理的多元主体与内部项目管理的程序镶嵌互动，贯彻土地整治项目的前、中、后期整个过程。在项目前期，县级政府成立协同治理中心及领导小组，编制项目实施方案，明确乡级政府及各部门等多元主体之间的分工，制定相关管理办法及措施，协调项目实施过程中的矛盾；在工程实施过程中，由建设单位和项目所在乡（镇）政府落实工作责任和工作措施，控制项目质量和进度，落实好权属调整方案。在此过程中，多元主体参与到项目过程中来，尤其是村委会、村民代表和社会组织可以通过图1中的D路径，对设计、施工、监理单位的程序和质量进行监督，既能起到有效的监督作用，又能弥补项目管理制度的不足；项目完工后，多元主体要依据各自职责，对所负责内容签字承诺并接受验收，制定后期管护的细则，落实责任主体。

4 案例研究：以J县H镇土地整治项目为例

J县土地整治项目区位于H镇，涉及11个行政村，项目区总人口12190人，人均耕地1.38亩。各项水利设施已具有一定基础，可以利用水库和河流水源，完全可保证区内农田灌溉，通过土地整治可实现自流灌溉或提水后自流灌溉。项目整治规模1397.50 hm2，总投资2676.43万元，该项目于2006年3月立项批复，2007年9月招标。2007年11月动工，2009年12月竣工，2010年4月建设完工。J县H镇土地整治项目在内部项目管理上，严格执行项目实施管理制度，在项目的外部治理上，充分地利用了多元主体各种的优势，保证了项目实施顺利，进度和责任较好，如今，项目实施已经过去5年，在2015年暑假的调查评估中，土地整治利益相关者依然比较满意，部分例证了土地整治项目协同治理的效果。

4.1 J县H镇土地整治的项目管理

J县H镇土地整治项目的实施管理严格按照法人制、公告制、招标制、合同制、监理制及审计制这6项制度及相关制度的规范，严格按国家规定的标准和合同约定进行施工，确保了工程质量和资金使用安全。内部项目管理的各项制度在各个阶段均有体现：（1）由业主单位吉安县土地整理中心及项目所在乡镇政府于2005—2006年组织设计单位进行可行性研究和规划设计，公布规划初步方案，明确土地整治的项目范围及有关事宜，同时公布土地整治的土地权属调整方案，征求项目区群众的意见。（2）工程项目实行公开招投标。由县国土局会同项目所涉乡镇按照《招投标办法》于2007年9月组织公开招投标，按照公开、公正、公平的原则确定施工单位，签订施工合同。（3）按照公开招标制度，遴选监理单位，明确双方责任和权利，加强对工程质量、进度、费用等方面的监理。（4）施工过程中，如需对施工图进行变更，在批准后方可实施。（5）工程竣工检查验收。在工程已按照规划设计全面完工后，根据《土地开发整理项目验收规程》要求，采取现场踏勘、抽样检测、专家评估等方法，对项目完成、管理制度、工程质量、资金使用与管理、工程管护等方面进行验收。

4.2 J县H镇土地整治的项目治理

除了严格按照6项制度等项目管理的规定以外，J县H镇土地整治成功地引入项目的治理的理念。在“业主单位和建设单位分离”、“标段驻点”、和“专业统筹非专业就地安排”上充分进行土地整治项目的协同治理.

（1）业主单位与建设单位分离——核心治理主体之间的分工配合。为确保该土地整治项目的顺利实施，J县H镇专门成立了土地整治项目领导小组，定期召开会议，讨论项目实施中的问题和矛盾。有意思的是，在充分考虑了乡级政府对农村的管理职能及整治后的权属调整便利，J县H镇土地整治将业主单位的部分权力分配给乡镇政府，由其担任建设单位，J县国土资源局为业主单位，H镇政府为建设单位。由当地乡级政府协助业主单位对施工队伍、工程质量、工程进度、工程款支付和验收等各项事项的管理，同时，业主单位将项目的管理费与建设单位平分，以此激励乡级政府的积极性，提高其配合度，减轻了实施困难，各单位协同治理如表1。

（2）标段驻点负责制——协同治理的合作机制。业主与建设单位分离，必须有一个协同治理的机制，J县H镇土地整治实施“标段驻点负责制”，即每一个施工标段由业主单位和建设单位分别派一名专职工作人员管理标段。在具体施工过程中，如确需对施工图进行变更，必须经设计方、监理方以及乡镇政府和县国土局驻标段代表签字同意后，再上报批准实施。同时，工程量的确认和工程竣工检查验收等项目实施的事项，均需由监理方、乡镇政府和县国土资源局标段驻点共同签字认可。

（3）专业统筹安排与非专业就地安排——协同治理的有益补充。土地整治项目设计到专业性较强的设计是应当考虑其特点进行专业统筹安排。例如，电力工程为电力主管部门垄断设计、施工，通过招投标难以发挥应有作用，J县H镇政府协调，通过业主单位和建设单位共同对2家电力施工单位进行议价，最后统筹安排H镇的电力施工单位实施。相反，在非专业的小额简易工程易于当地安排，如田坎等工程，H镇政府组织农民进行施工，不仅省时、省力，还可以增加农民收入，也便于土地权属的调整和后续维护工作，是协同治理的有益补充。

4.3 J县H镇土地整治项目的协同治理及其效果

在协同治理的框架下，J县H镇土地整治项目管理者对项目内部和外部进行了有效管理。在内部项目管理中，多元主体各司其职，保证了项目的公示到位，招投标合法，有效地管理了项目的进度，确保项目的质量。在项目外部治理中，协同治理框架恰当地处理了国土部门与其他政府部门、政府部门与社会组织、多元主体与中介从业单位的关系，建立了一系列工程招投标、工程监理、合同管理的制度。多元主体发挥各自优势对项目进行了管理，如政府部门还发动了村民代表和社会组织的积极性，对设计单位、施工单位、监理单位等在施工期间的行为进行了有效监督。另外，工程项目中实行招投标制，促进工程建设。监理单位代表建设方对工程设计单位、施工单位进行监管，按照合同控制工程建设的投资、工期和质量，使工程如期顺利进行（表1）。

表1 J县H镇土地整治项目协同治理实践一览表Tab.1 The practice of cooperative governance for the project of land consolidation in H town J county

J县H镇土地整治项目的多中心协同治理体现在整个项目运行的各个环节，有效地避免了土地整治项目实施的两个困境，解决了土地整治实施管理实践中的难题，例证了项目管理和项目治理的协同关系，验证了本文的土地整治项目协同治理理论。

5 结论与讨论

（1）土地整治项目协同治理的理论框架不仅体现了土地整治项目的内部特征，而且阐述了土地整治项目内部管理和外部治理的系统运行机理，证明了在土地整治项目实施中多中心主体的分工协作，共同治理土地整治项目实施中的公共事务。多元主体的协同治理，其效率、成本、收益将会大于一般的效果。土地整治项目的内部管理和外部治理相互作用、相互影响，协同作用于土地整治项目，形成优良绩效。

（2）在实践中通常忽视了土地整治项目的本质属性和外部相关方的利益诉求，出现了项目管理带来的“管理困境”和简政放权带来的“放权忧虑”。将土地整治项目的内部管理属性与外部治理属性紧密耦合起来，真正做到“放而不乱”，应该是克服实践中两个困境的完善之道。

（3）J县H镇土地整治项目协同治理的案例研究，有效地例证了协同治理的理论分析。J县H镇土地整治成功地引入项目协同治理的理念，一方面严格遵守项目管理制度，另一方面，创新“业主单位和建设单位分离”、“标段驻点负责制”、和“专业统筹非专业就地安排”等有效措施进行土地整治项目的协同治理，取得了良好的项目绩效。

土地整治项目协同治理的理论不仅有效解释和回应实践中土地整治项目管理的困境，而且能有效促进项目协同治理的效果，对土地整治项目的顶层制度设计具有积极的参考意义。但是，土地整治项目的协同治理是一种新分析框架，需要在更大范围的实践验证和完善。如何有效协调部门与乡镇之间的关系、调动村委、村民以及社会组织的积极性，保证多元主体协同治理土地整治中的公共事务？立足于土地整治项目协同治理的理论，差异化地选择项目治理结构和运行模式？土地整治项目的本质特征是什么？这些问题也会对土地整治事业的健康发展产生影响，是值得继续研究的方向。

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（本文责编：陈美景）

Cooperative Governance for the Project of Land Consolidation: Theoretical Framework and Case Study

LIU Jian-sheng1，2, DANG Yu-xuan1，2, HUI Meng-qian1，2
（1. China Center of Central China Economic Development Research, Nanchang University, Nanchang 330031, China; 2. College of Public Administration, Nanchang University, Nanchang 330031, China）

The purposes of this paper are to explore a theoretical model of governance for the project of land consolidation, which is to be illustrated by the case study. We take J County as an example and make a detailed study on the mode of cooperative governance for the project of land consolidation. Case analysis, field survey, deduction and induction had been used in the paper. The results show that: 1）the project of land consolidation has its unique characteristic. It is the root of the two difficulties i.e., management dilemma and decentralization concern existing in the project. It is also the logic starting point for cooperative governance for the project of land consolidation; 2）the theoretical framework for collaborative governance of land consolidation project includes both internal project management and external project governance, and more important thing is the organic system composed by them; 3）the case study shows that land consolidation projects can be implemented and operated effectively only when we put the internal managementand external governance of the project together, the split between them prove to be a trouble. This paper concludes that the theory of cooperative governance for the project of land consolidation may contribute to explain and guide its practice effectively; it is still a positive reference for the other projects and the rural public affairs management.

land consolidation; project management; cooperative governance; case study

F301.2

A

1001-8158（2016）11-0061-07

10.11994/zgtdkx.20161205.130706

2016-06-23；

2016-11-01

国家自然科学基金项目（41561041）；江西省高校人文社会科学重点研究基地研究项目（JD1502）；国土资源部土地整治中心课题“土地整治项目实施管理规范化研究”；江西省吉安县横江镇土地整治项目后期评价及土地重估登记课题。

刘建生（1975-），男，江西吉安人，博士，副教授。主要研究方向为土地整治、空心村治理。E-mai: liujiansheng99@163.com