宅基地闲置的出路探讨

宋彦君

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006

宅基地闲置的出路探讨

宋彦君*

山西财经大学公共管理学院，山西 太原 030006

随着城镇化的发展，宅基地的闲置及有效、规范利用成为目前我国亟需关注的重点。本文从制度和农民的土地流转需求分析宅基地闲置的原因，并从制度改革和资源配置方式上给出其出路的建议。

宅基地闲置；土地制度；土地流转需求；出路建议

一、宅基地闲置的原因分析

(一)土地制度滞后阻碍宅基地使用权的流转

随着城镇化的推进，城市建设用地供应紧张。城乡一体化的发展促使城乡人口流动，城市人口增加，农村人口减少。这使得许多农村地区出现“空心村”现象，大量土地和宅基地被闲置，造成农村土地和房屋资源的巨大浪费。现行的《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《物权法》和《抵押法》均有规定，农村集体建设用地(包括宅基地)不得转让、出租或抵押。正是这些法律法规对宅基地使用权流转的限制，宅基地无法合法流转，因而无法在市场条件下进行有效配置。从1949年中国成立到今天的农村土地制度变迁中，对宅基地和房屋流转的限制本质上为了保证农村集体所有性质不变，使农民的基本生活得到保障，防止农民因流转自住的宅基地而丧失安居之所，其初心是为了维护农民的合法权益。然而在这个市场机制盛行的时代，带动了农村经济取得巨大发展，农民的生活水平和收入水平不断提高，宅基地的保障性作用已被削弱，宅基地使用权的资产属性和增值收益功能逐步凸显。在市场经济的大背景下，限制宅基地和房屋流转的制度很明显已不符合经济发展的趋势，农村大量的闲置宅基地就是在这种矛盾下的“产物”，农民的合法权益没有得到真正维护。

“中华人民共和国公民在法律面前人人平等。”这是《宪法》第33条的规定，也是很重要的一条规定。它要求农民和城镇居民在权利和义务上的平等性。也就是说，农民和城镇居民一样拥有对自有财产的处分权，即农民对自有财产及宅基地使用权具有处分的权利。经济的发展带动了城市房地产业的发展，房价居高不下。城市居民靠房地产投资，在房地产市场上转让、出租、抵押私有住房，靠房改房等获得了巨大的资产收入。同时，城市居民一户可以拥有多套住房并且享有对土地使用权和购买房屋的房屋所有权的处分权利。而农民不仅只能一户一宅，而且一户一宅的权益也因农村房屋和宅基地使用权流转制度的限制无法资产化。农民的资产收益权利被剥夺，一方面加重了宅基地的闲置，另一方面不利于城乡一体化的发展。这是对农民和城镇居民在住房和资产收益上的不平等对待，与《宪法》的权利平等背道而驰。

(二)农民对土地流转的需求

我国目前处于社会转型期，农村的经济得到空前发展，生活水平提高，社会保障覆盖范围逐步扩大和完善，农民的基本生活得以保障，对宅基地的保障作用的意识向资产增值意识转变。尤其是在经济发达地区的城中村和近郊村的农民对这种意识更加强烈。尽管现有的各种土地法律法规阻碍着农村房屋和宅基地使用权的流转，但在经济利益的驱动下，丝毫阻挡不了农民流转宅基地使用权的热情。既然无法正当流转房屋和宅基地使用权，农民便私下进行市场交易来获得资产收益，提高收入。这种自发形成的隐性市场在一定程度上满足了农民渴望增加生活来源和提高生活质量的现实需求，缩小了城乡间经济发展和贫富之间的差距，但隐性市场毕竟缺乏正规化和有序化，存在着交易风险和纠纷。交易涉及到双方当事人的住房利益，一旦引发纠纷，轻者发生暴力冲突，重者威胁社会和谐稳定。因此，究其根本，是要改革土地制度，创新宅基地管理制度，引导农民有序、合法流转宅基地使用权，既能解决宅基地限制问题，又能够实现农民对土地流转的现实需求。

二、宅基地闲置的出路探讨

(一)创新农村宅基地使用权制度

农村宅基地闲置，究其根本是土地制度的缺陷造成的。因此，变革和创新宅基地使用权制度成为重中之重。首先，进一步分离宅基地的使用权和所有权，使宅基地使用权的无期限、无偿使用和限制流转向符合规范条件的有期限、有偿使用和开放流转过渡。既能有效利用土地资源，防止浪费，又能实现农民对增加非农收入，提高生活水平的渴望。其次，改革宅基地使用权制度必须与城乡户籍制度一体化改革相衔接。允许进城落户人员在本集体经济组织内部资源有偿退出或转让宅基地，鼓励农村土地经营权规范有序流转。保障进城落户农民的财产权益，充分尊重农民意愿，不得以退出农民土地承包权、宅基地使用权、集体收益分配权为条件获得城市户口，用以解决农民担心自己因落户城镇，拥有的土地权利受到影响的问题。

(二)有效利用资源分配方式

对于城中村和近郊村而言，可以利用市场配置方式，对其宅基地使用权进行流转。城中村和近郊村因其距离城市近，经济发展相对远郊村较快，宅基地的生活保障功能和生产功能退化，资产增值功能日益增强，宅基地流转的营利价格高于社会保障功能下的价格。因此，在完善《物权法》、《土地管理法》，建立宅基地使用权制度的基础上，并且符合规划和用途管制的条件下，允许宅基地使用权入市流转，在市场机制的配置下，使农民同城镇居民一样获得合法的资产收益。

对于远郊村来说，宅基地市场需求比较少，土地价格远低于城中村和近郊村，农民的宅基地使用权流转收益也相对较低，体现了城郊地区和偏远地区的不平等、不公平。笔者认为可以在远郊村实行计划配置，允许宅基地在集体经济组织内部流转或者无偿分配，或者通过市场机制流通后，由政府介入，利用宏观调控手段，农民与政府积极互动，缩小城郊地区和偏远地区的收入差距。例如，政府可以利用财政收入建立宅基地退出补偿基金对远郊村农民宅基地资产性收益给予补贴；通过实施“城乡土地增减挂钩”，使农村获得土地极差收益，发展农村集体经济，完善农村基础设施及公共服务设施等，以增加农民收入，提高当地农民生活水平，实现城乡一体化发展；政府在农户自愿的原则下，制定完善的宅基地置换方案，鼓励农民宅基地置换以使村庄更新、改善农村环境等。

[1]瞿理铜，朱道林.基于功能变迁视角的宅基地管理制度研究[J].国家行政学院学报，2015(4).

[2]杨遂全.城乡一体化背景下农村闲置房屋的出路[J].农村经济，2015(1).

[3]孙敏.看上海市近郊农村宅基地置换[J].中国土地，2016(10).

宋彦君(1993-)，女，汉族，山西晋城人，山西财经大学，硕士研究生，研究方向：土地利用与规划。

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