浅谈义务教育阶段公立教师聘任制问题

郑李梅

东北师范大学，吉林 长春 130024

浅谈义务教育阶段公立教师聘任制问题

郑李梅*

东北师范大学，吉林 长春 130024

我国教师聘任制改革颇有成效，但是仍然存在不少问题，将对现行的聘任制依赖的市场机制入手，探讨教育公共性与市场机制的矛盾所在；再从教师法律入手，分析教师聘任制度法理支撑的问题。通过对已有问题的分析和总结，解释教师聘任制产生问题的原因，并给出比较可行的解决方案。

义务教育；教师聘任制；问题

教师聘任制度是对学校人事制度的改革，是适应社会主义市场经济条件的教师任用制度改革，它旨在建立一种双方平等、自愿、互利的契约合同关系，以实现教师资源的最优配置。在变革转换之中，我们获得了不少成功经验，教师聘任制对于激发教师的工作积极性、推进教师人员流动、优化教师队伍建设具有重要意义，但是仍然有一系列问题亟待解决，从目前的社会情形来看，教师聘任制流于形式、校长滥用聘任权利、聘任合同不完善、社会保障等配套机制不健全等问题层出不穷，进而影响到教师的合法权益保护问题、教师队伍稳定性问题。[1]从多方面因素考虑，无论是从教师聘任制的理论体系、法律制度构建来看，还是从实际的教师聘任操作上来看，我国义务教育公立学校教师聘任制改革存在很多问题。

一、教师聘任制问题表现

(一)公立中小学教师身份定位模糊

公立学校属于事业单位，教师在我国身份制体系中具有国家干部身份，我国从20世纪80年代开始对事业单位进行改革，通过聘用制度转换用人机制，把事业单位的身份管理向岗位管理转变，通过聘用制度的实行使教师成为用人单位直接聘任的专业人员。关于教师是专业人员这一概念，教师的专业化进程对教师的聘任有很大的影响，但是仍然不足以决定教师的法律地位，教师身份的明确要看国家将教师纳入哪类群体进行管理。教师身份不明确就会影响教师在发生法律纠纷时候，无处诉讼，找不到切实的法律依靠。

(二)公立中小学教师聘任制度实施问题

推行教师聘任制是中小学人事改革的核心，但是实施中小学教师聘任制，存在不少问题，如核定编制不严密，校长负责制不健全影响教师聘任制实行，教师聘任制还没有纳入法制化轨道，各类岗位人员考核奖惩制度不完善，社会保障制度尚不配套，处理聘任合同纠纷的途径不明朗等等。这些问题也证明了教师聘任制存在不健全，存在漏洞，在实施的过程中问题较多。

(三)义务教育不均衡现象出现

我国义务教育主要矛盾集中体现为均衡发展问题。地域差距、城乡差距、校际差距显著，教师聘任制会使得学校之间出现人才竞争，优胜劣汰现象。处于优势地位的学校，更容易吸引优秀教师前来任教；而条件差一些的学校，则不容易吸引优秀的人才从教。好的教师会集中到最好的学校，差的教师留在了差的学校，造成学校之间师资力量水平的悬殊。城市超编，农村学校用人紧缺，农村科目因为缺乏教师开不齐全，学科结构不均衡。农村骨干教师较少等问题。[2]

二、教师聘任制问题分析

(一)教师法律身份不明，保障机制不健全

有人指出，教师职业具有公务性质，应该把身份定位为教育公务员。还有人指出，不能把教师看成是公务员，也不能看成是企业劳动者，公立中小学教师的身份应该确定为国家工作人员。当然，也有人主张，“事业单位与其职工的关系，包括学校与教师的关系本质上也是劳动雇佣关系”。[3]对西方国家的教师身份和地位进行研究会发现，教师的身份大致有公务员、雇员、公务雇员三种类型。日本、德国、法国的公立学校教师均为公务员，由政府任用，享有公务员的各项权利，还享有一些教育者的特殊权利，同时也有特殊义务。英、美两国公立中小学教师不是国家公务员，而是国家的公务雇员，由公立学校的责任团体(学区教育委员会)与教师签订聘用合同，教师的聘用不适用一般的劳工关系法，也不适用于国家公务员法，仅仅适用于学校雇员的法律规定。

(二)教师聘任制的法律制度实施缺陷

根据我国现行法律政策的规定，教师聘任制的特点之一就是学校与教师在平等自愿、协商一致的基础上签订劳动合同，构成一种以平等性为根本特征的民事法律关系，学校能够以独立自主的民事主体的身份缔约。因而，教师聘任制得以实现的一个法律前提便是学校必须独立享有民事权利和义务的主体资格，即法人身份。1995年(中华人民共和国教育法》第一十一条关于“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登ID注册之日起取得法人资格。”的规定确立了学校的法人地位，成为了教师聘任制的法律基础。而2015年新修订的《中华人民共和国义务教育法》第五部法进一步明确了国家承担义务教育的全部责任。就使得义务教育学校不拥有独立运行的财产和经费，不具备成为法人的财产要件，也没有独立责任基础，义务教育学校实际上没有独立法人形成的资格，缺乏法律支撑。[4]

自1985年以来，我国开始了一场以“简政放权”为核心、建立适应社会主义市场经济”为目标的教育体制改革。政府逐步改变对学校的管理方式，将部分权力由中央转移到地方、政府转移到学校，学校因此获得了独立自主办学的实体地位，可以如其他市场经济主体一样行使一系列民事权利，这便给寻求发展的学校带了一种获利的实际可能性，公办民助等一批新的办学形式不断涌现，市场机制初现雏形。这种机制主要是通过市场主体对利益的追求以及市场供求的变化来调节经济运行的。地方横幅或学校自主权的扩大，以及聘任制制度本身的漏洞也为实施过程中出现的各种问题制造了温床。

(三)市场机制与教育公益性的矛盾

从教师聘任制的历史发展沿革来看，在教育体制改革启动之前，政府机制一直是教育资源配置的主要方式。政府主要利用计划和行政手段对各级各类学校进行严格的控制。将学校的举办经营、经费投人、专业设置、招生计划、教师管理、毕业生分配等学校行为都纳人行政管理的范围之列，建立起了一个与计划经济相适应的政府举办、计划调控的学校系统。在这种体制之下，教师资源的分配自然也由政府掌控。随着经济体制的转轨，随着人事制度的改革，教师聘任制的完善推行，教师具有自主选择学校的权利，与学校签订一定期限的合同，学校可以根据自己的需求来选拔和聘任教师，这样容易造成教育的地区差异、城乡差距、校际差异，造成教育不均衡现象。义务教育师资水平不均衡问题依然是十分突出的矛盾。优秀教师更愿意去处于优势位置的学校，造成学校之间教学质量差距大。这种优胜劣汰的竞争与教育所具有的公共性相矛盾，义务教育是国家用法律形式规定的对一定年龄儿童、青少年免费实施的某种程度的学校教育，具有强制性、免费性、平等性、责任性等特征，因此不可能通过市场机制来实现，必须有政府的引导。[5]

三、问题解决策略

(一)在法律中明确教师地位

教师不是一般的劳动者，还涉及到情感等方面特征，所以教师聘任制中的合同问题不能使用劳动合同这一界定说法。关于在聘任制中出现的教师解除合同、变更等纠纷，应该数以行政法律纠纷，通过建立人事仲裁争议机构主要解决教师纠纷，尽快建立和完善教师人事行政救济制度，为教师解决困难。仲裁委员会成员由各界代表参入，学校代表、教师代表、专家代表等人员组成，教师对仲裁结果如不服，可向人民法院起诉，进入司法程序。[6]

应建立教师的利益组织以制约作为聘任方的学校。目前中小学校虽有教代会和教育工会，但这些组织依附于学校行政，不可能作为教师的真正利益代表组织站在学校相对方。因此，教育领域中有必要构建教师专业组织作为与行政机关或学校平衡制约的一极。与此相联系，还可以订立集体合同。在教育领域中，我国尚未实行教师聘任集体合同制，而在国外，如美国，在推行教师聘用制时，已实行了“团体契约”形式。这样，教师工会与学校之间也形成合同法律关系，在教师和学生发生争议时，工会可以作为一方主体，与学校直接交涉，通过各种法律途径为教师争取权利。参考香港教师的聘任制，香港官立中小学的教师由教育局按公务员任用，除官立学校以外的中小学，香港中小学教师均实行聘任制，各校决定教师聘任的是校董会。2002年香港《教育条例》经过修改，规定实行学校法团校董会的注册制度，即通过法定的程序，赋予校董会以法人团体资格，使其不仅成为学校内部的管理决策机构，而且成为对外代表学校，独立承担法律责任的主体，学校与政府签订资助协议，以及起诉、应诉等，均以学校的法团校董会之名义而为之。依照现行《教育条例》，法团校董会具有雇用它认为合适的教学职员，并决定其服务条款及条件的权力。[7]

(二)完善教师聘任制度，监督实施聘任制过程

教育行政部门的人员要严格核定中小学校编制，加强对校长的制

约，完善中小学教师的考核奖惩制度，培育教育人才市场，加快实行教育系统的医疗、养老、失业保险制度，建立教育领域的人事争议仲裁制度。教师应当由政府聘任，权利交给县级以上政府等教育行政部门，并且设立多方联合下的监督评价机构，专门针对义务教育阶段中小学老师的招聘、晋升、考核进行管理和考核，防止出现私权乱用，任人唯亲，也能有效克服各学校招聘标准不一、解聘频繁等问题，保障教师队伍稳定性。

如果设定教师的聘任主体不是学校，而是政府的话，那么教师聘任制中的法律关系既教师和政府的关系，应该是行政法律关系。政府为了实现教育目标需要对教师行使行政权力，教师必须服从，不能肆意妄为，具有一些强制性。

(三)政府引导学校师资均衡发展

《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》第十五章管理体制改革中指出“进一步加大省级政府对区域内各级各类教育的统筹。统筹均衡发展。”[8]管理义务教育，推进城乡义务教育教师聘任制实施的目的解决教师资源配置的问题，基于义务教育本身的公共性和我国义务教育发展的非均衡性，义务教育阶段的教师资源配置，应以政府行为为主。政府应该在义务教育学校教师资源的合理配置中起到主导作用，不能简单认为依靠竞争性聘任制就能打破教师资源配置和劳动用工结构。

四、总结

目前公立中小学的教师聘任制问题根源主要源于教师聘任制下的教师法律身份不明，保障机制不健全；教师聘任制缺乏法律支撑依据，实施过程中问题不断；现行教师聘任制度诞生于市场机制，与教育的公益性相互冲突，引起教育不均衡发展。这三大问题是造成教师聘任制阻碍的矛盾，从这三方面出发研究，可以找到解决的路径。与教师任命制相比，教师聘任制体现了法治理念和契约精神，能适应社会发展需要，虽然仍然有问题，但可以对教师聘任制进行调整和修补。随着聘任制的日渐深入发展和新现象的不断出现，许多的新问题产生，而这些问题产生的背后存在着复杂的关系，要想彻底解决聘任制出现的问题，必须深入研究教师聘任制的发展过程，以期对公立中小学教师聘任制研究做出新的发现。

[1]谈松华.农村教育：现状、困难与对策[J].北京大学教育评论，2012(1).

[2]张道祥.当前农村教师队伍存在的问题与建议[J].教育探索，2008(9)：103-104.

[3]叶卫，张丰，叶良武.教师聘任制度改革的困难与对策[J].现代中小学教育，2001(12)：52-54.

[4]王洪.教师聘任制实施中存在的问题及对策[J].河南教育，2008(3)：16-17.

[5]柳国辉.关于实施教师聘任制的法律思考[J].江西教育科研，2013(6)：44-45.

[6]丁文珍.论教师聘任制中的教师权益保护[J].山东教育科研，2011(3)：24-26.

[7]刘翠航.美国教师资格认证的现状及发展趋势[J].比较教育研究，2009(5)：44-48.

[8]《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》[EB/OL].http：//www.chinanews.com/gn/news/2010/06-06/2326040.shtml，2016-1-4.

郑李梅(1987-)，女，满族，吉林人，硕士，东北师范大学教育学部，研究方向：教育管理。

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