国外互联网治理的实践与启示

文/何 莉

国外互联网治理的实践与启示

文/何 莉

半个世纪以来，互联网如同一场革命，无形中改变了人类的认知和思维。它正在引领社会生产新变革、创造生活新空间，拓展国家治理新领域、重塑时代发展新文明。互联网技术的不断革新加快了国家间的交往，推动了全球化的发展，但与此同时，也产生了网络风险的溢出效应。近年来，颜色革命、棱镜门以及震网病毒等一系列“网络暴力”事件更是再次将“互联网治理”推向新的高度。因此，世界各国在互联网治理领域采取了一系列政策手段，取得非常显著的成效，并最终建立了相对健全的互联网治理体系，这些都对我国未来互联网治理体系的改革和构建具有借鉴意义。

国外互联网治理的研究分析

在信息技术高度发达的西方国家，互联网作为影响社会生活的一个新兴工具，其所具备的创新、动态及重构等属性加大各国家进行有效治理的难度。因此，探究互联网的治理不仅是新的国际关系主要研究议程，更事关未来全球政治经济发展的格局。笔者通过梳理和分析相关文献资料，发现国外学者对互联网治理的研究具有在以下几个方面。

互联网治理的内涵界定。学术界关于互联网治理比较权威的观点是在2004年的信息社会世界高峰论坛上提出的，互联网治理以规范互联网发展和使用为宗旨，由政府和私营公司根据各自的作用制定决策程序和方案。

政府能否介入互联网治理。传统观点认为，互联网从本质上来说是自由的，政府不应该介入互联网治理当中；随着互联网的广泛运用，其涉及到国家安全和主权问题，政府不能干涉互联网治理观点逐渐遭受质疑。有学者指出，互联网治理不仅涉及到国家安全、网络资源配置问题，更关系到国民的言论自由等人权问题，这需要政府利用自身的资源对互联网进行治理。

互联的治理主体。随着研究的不断深入，互联网发展到现在，关于其治理已不再是单纯的技术问题，更是一个政治问题。John Mathiason认为，互联网的治理主体应当多样化，包括主权国家、互联网用户、互联网公司等。

互联网的治理内容。学术界普遍认为，互联网的治理内容应该包含互联网重要资源管理问题、互联网治理的发展问题、互联网使用问题等与互联网治理相关的其他问题。

互联网的治理模式。基于个人主义文化和代议制民主体制等社会情况，世界各国互联网的治理实践可以概括为三种模式，即政府主导模式、行业自律模式、政府与行业共同管理模式。

国外互联网治理的实践及经验

国外互联网治理的实践。在实践中，由于国情和互联网治理理念的差异，各国在互联网的治理方式上必然存在差异。笔者主要围绕国际上在互联网治理问题上具有代表性的几个国家展开论述，并对其互联网治理进行分析，以期为构建符合中国国情、顺应世界潮流的互联网治理体系提供参考。

新加坡在互联网治理上表现出浓厚的政府主导色彩，其互联网治理原则为“服从、妥协和竞争”，治理策略为“权责集中，事前预防”。新加坡政府主要从互联网准入、渠道管理和法制建设三个方面来规制互联网发展。新加坡《广播法》明确规定，新加坡电信供应商有屏蔽不安全网站的特定义务，且政府有权要求供应商删除网站中的不安全言论和内容，若网络供应商不履行义务将会被吊销营业执照。此外，新加坡政府尤其注重加强对互联网的公共教育，自2003年1月起，新加坡媒体发展管理局设立500万美元的互联网公共教育基金，用于开展公共教育活动、研发绿色上网软件。

美国对互联网的治理秉持开放的、自由的、非管制态度，以行业自律为主、政府引导为辅。其治理主要依靠三大措施：一是通过立法规制互联网，美国注重互联网治理的顶层设计，不仅将其纳入国家战略，更是在互联网涉及的领域，设立专门的法律，如个人隐私保护、国家信息安全保护等，尤其是为了保障互联网产业的健康发展，美国政府制定了很多种类的行业法规政策；二是通过技术手段净化互联网，在内容上实施分级管理，运用IP识别技术，对网站进行评估、分类，以判断并控制信息的传播范围；三是行业自治自律，不仅设立专业组织制定互联网自律规范，监督成员遵守行为准则，形成行业自律，并且充分调动社会组织的引领作用，呼吁网络使用者培养自我保护意识。

法国的互联网治理主要经历了三个阶段：早期调控、自动调控和共同调控，实施政府和行业共同管理政策。在早期调控时期，主要由政府主导互联网治理工作，在20世纪80年代，不仅成立“法国信息与自由委员会”，还颁布了一系列法律法规来管理互联网，如《信息技术与自由法》《戈弗兰法》等；在自动调控时期，政府不再过多的干涉互联网治理，而是开始倾向于行业自律和网民自律，互联网的治理大体都在法律的框架内运行；21世纪初，法国开启共同管理模式，其互联网治理主要建立在政府、网络技术开发商和网络用户三者之间不断协商对话的基础之上，为了使共同治理真正发挥作用，法国政府以“共同治理”思想为指导拟定《信息社会法案》，并专门设立“互联网国家顾问委员会”。

国外互联网治理的模式。纵观世界各国对互联网的治理，主要是通过立法管理、行业自律以及行政管制和技术控制等手段的综合运用。归纳概括起来，主要分为两种治理模式。

一是监管型治理模式。所谓监管型模式，它强调政府以法律手段为基础、行政手段为主体、技术手段为支撑对互联网进行管理。以互联网的信息传播为例，在监管模式之下，整个互联网体系可划分为一块块预设区域，凡是进入该预设区域的网络主体和客体必须服从监管者的管理。这些预设区域既可以是私人的，如美国在线网站，想进入该网站的用户必须遵守网站管理规定；也可以是公共的，如很多国家不仅在境内对互联网进行监管，同时严格限制境外互联网信息的流入。但长期困扰该模式的一个问题是，互联网用户无法完整的享受到“最高利益”，因为他们可以访问的互联网信息和内容，都是经过监管者审查和筛选的，往往取决于监管者的意志。

二是自治型治理模式。所谓自治型模式，指的是互联网供应商、服务商和用户自发组成行业协会或其他自律组织，制定行业规则或组织纪律，以保证行业或组织利益的最大化。自治模式赋予了互联网服务者和使用者充分自主选择的权利，它规避了政府网络集权现状，极大的分散了政府的互联网管理权限。由于自治模式效果主要取决于互联网服务者和使用者的自身素养，但是用户所处的地域不同、种族不同、文化氛围不同、知识层次不同、价值观念不同，很难构建一个可以调和各种不同要求的全国性网络管理方式。此外，该模式会造成政府在互联网治理中的作用长期边缘化，直接导致治理机制中政府主体的缺位。

目前国外的这两种互联网治理模式，各有其优势和缺陷，需要认真甄别和对待。任何国家互联网治理模式的选择不仅依赖于其所处的地区环境，更是与该国的文化背景及社会发展息息相关。对于一个主权国家而言，要想构建一个行之有效的互联网治理模式，则必须从本国国情出发，既要认清现状，又要放眼未来。

国外互联网治理的经验。相比我国目前的互联网治理现状，国外互联网治理机制显得更加成熟，有效汲取其经验对提升我国互联网治理水平大有裨益。根据前文所述，国际先进治理经验主要体现在顶层制度设计、法律政策体系和多元治理格局等方面。

第一，在顶层制度设计上，部署国家网络安全战略。世界上很多国家都注重互联网治理顶层设计，并将其纳入国家安全战略规划。迄今为止，全球大约有60个国家或组织制定了网络安全战略规划，确立了网络战略目标、基本原则及具体措施。目前，国外网络安全战略规划主要有两种趋势：一是以打击网络犯罪为核心，如德国在2011年制定基础性文件《德国网络战略安全》，旨在推动安全网络空间建设，同时还设立网络安全委员会，以指导网络安全领域方面的工作；二是以保障网络安全为核心，日本最具代表性，日本的网络安全战略强调要注重提升网络安全技术，加强网络安全教育，培养专业网络人才，提升国民网络素养。

第二，在法律政策上，制定多层次规范相互配合。由于互联网治理工作涉及范围广，单纯依靠技术手段、行政手段等无法从根本上对互联网进行管制，必须以法律手段作为辅助。因此，大多数法制较为完善的国家，都对互联网治理进行了立法，并各具国家特色。其中，美国以重点监管为主，针对网络恐怖主义，制定了一系列法律，如《互联网用户隐私权利法案》《网络空间安全强化法》《自由法案》等；新加坡则以严格审查为主，主要立法既有宏观层面的《刑法》《煽动法》等，也有微观层面的《网络行为法》《垃圾邮件控制法》《互联网操作规制》等。

第三，在互联网治理格局上，构建多元主体共治体系。多元主体共治体系成就了国家互联网治理体系的有效运行。政府、互联网企业和用户等，作为互联网治理的重要主体，在公共利益、行业；利益和私人利益的驱使下，三者之间的博弈与合作维持着互联网治理体系的动态发展和平衡。目前，国际上多元主体共治的方式可分为三种：一是各司其职、分而治之；二是相互监督、相互制衡；三是妥善协商、合作治理。这三种方式不仅在某种程度实现了三大主体之间利益的均衡，更是满足了构建自由、开放的网络社会需求。

对我国互联网治理体系构建的建议

面对日益严峻的网络主权争夺和网络安全挑战，我国在互联网发展和治理问题上也出现了新的诉求和挑战，为了构建和平、安全、开放、合作的互联网空间，尤其是在美国提出“全球利益攸关体”“网络中立”这一国际背景之下，我们必须重视网络安全的顶层设计，适应行业发展的新形势，推动网络空间法治化进程。

完善顶层制度设计：互联网治理的方向指引。2014年，党的十八届四中全会明确提出“要加强互联网领域立法，完善网络社会管理等方面的法律法规，依法规范网络行为”。目前我国互联网相关的多个领域的法律法规尚不完善，最主要的原因就是缺乏顶层设计，如在电子商务领域，电子商务所涉及的电商平台的主体责任、网络消费侵权的认定、消费者的权益保护等问题，需要有明确的法律条文来进行界定规定；在政府数据公开领域，我国缺乏国家层面的战略政策来推动政府数据开放，相比之下，有很多国家已经制定了相应的国家战略；在网络安全领域，尚未有完整的国家战略来统领全局，更没有一部法律就络空间安全管理问题、网络基础设施保护问题作出明确规定。笔者认为，要真正贯彻依法治国精神，落实党的十八届四中全会目标，应当加强互联网顶层制度设计，为国家公共网络的安全、互联网产业的发展、个人权利的保护提供方向指引。

构建法律政策体系：互联网治理的制度保障。我国互联网治理的立法多是以规章制度的形态呈现，互联网法律政策体系不健全。首先，互联网领域尤其是涉及网络安全问题时，需要调动国家多方资源，仅仅由规章或一般的规范性文件进行规定，法律权威不足；其次，以部门规章为主的立法格局，会导致各自为政，影响部门之间联动机制的建立；再次，网络违法行为的处罚依据多来自规范性文件，违法成本较低，执法成本偏高，造成执法部门监管困难。笔者建议，在互联网立法方面，要加快立法进程，并突出立法重点，在对互联网空间普遍立法的基础上对涉及国家安全、公民隐私保护、未成年人保护、网络交易等问题重点规范；在互联网监管方面，构建完善的监管体制，规范执法行为、明确执法责任，同时，加强行政监管、行业监督及社会监督。

实现多元主体共治：互联网治理的动力机制。互联网治理是一项复杂的社会系统工程，需要多方参与、群策群力。政府、行业组织、企业和个人都是互联网治理不可缺失的行为主体。政府和行业组织在互联网治理中发挥的作用不言而喻，而要想充分调动企业和个人参与互联网治理的积极性，笔者认为，应当从以下两方面出发：一是合理确立企业责任，努力保持权责对等，事实上，企业可以辅助政府做很多治理工作，在电子商务日渐兴盛的今天，很多电商平台可以对涉嫌违法的行为进行举报，并协助司法机关采取证据保全、财产保全措施，来弥补司法行政机关执法能力的不足；二是迎合个人权利保护需求，推动制定专门的个人信息保护法，特别是对个人信息的界定、获取方式及适用范围等作出明确规定。

转变产业管理思路：互联网治理的活力源泉。“互联网+”时代的到来，新的产业业态不断涌现，并逐渐呈现出平台化、自媒体化等特征，互联网产业与传统产业的融合是大势所趋，这加大了互联网治理工作的难度。面对新的经济形势，我国迫切需要转变理念，对互联网的管理要尽快从“监管”向“治理”转变。“互联网+”的产业形态发展需要市场力量，需要政府秉持“包容治理”的心态来保障市场的公平竞争，以实现对互联网产业的高效监管和治理。以滴滴打车为例，传统的出租车市场多是以政府加强对出租车司机的监管，来确保服务质量和乘客权益，而打车软件的出现，则通过互联网这一媒介，让服务变得更加细化和明晰，这就是利用市场的内生动力来激发更好的商业模式出现。因此，在互联网新兴产业的管理方面，政府应当转变管理思路，充分发挥市场作用，让互联网产业的发展更加具有活力。

作者系重庆工商大学计算机科学与信息工程学院学团办主任、讲师