完善农村集体土地征收程序的思考

宋亮 沈阳市土地交易中心

完善农村集体土地征收程序的思考

宋亮 沈阳市土地交易中心

随着我国城镇化进程的不断推进，配套基础设施建设的土地消耗量迅猛增加。与国有土地及地上房屋征收的相关政策相比，城郊和乡镇等农村集体土地征收方面相关法律制度滞后，引发了土地征收矛盾和诸多亟待解决的问题。

土地征收 安置补偿 程序公正

随着一轮一轮的圈地运动的到来，强制拆迁、暴力拆迁，非法征收土地的现象愈演愈烈。虽然自十八大以来反腐运动不断地向纵深展开，但是农地征收带来的矛盾还是极其突出与尖锐的。县、市人民政府征收权的滥用导致地方政府公信力急剧下降，给我党的光辉形象造成难以愈合的创伤。随着当前网络媒体的极度发达，强制拆迁、暴力拆迁，非法征收土地引发的群体性流血事件不断地吸引着公众的眼球，引起社会各界有识之士及一般平民百姓的强烈不满和唾骂。

一、农村集体土地征收的概念

农地征收是指市、县人民政府以国家为名义，以公共利益的需要为借口，根据法定程序和上级政府的批准权限，将农村集体所有土地强制性变为国有土地并依法给予农村集体经济组织和农民补偿的行政行为。农村集体土地征收是国家为公共利益之目的，行政主体利用公权力，以补偿损失为条件，强制剥夺农民土地所有权，产生物权变动的具体行政行为。因此，征收农村集体土地是征收方出于公共利益目的之需要，市、县人民政府依法采取强制性手段把农村集体所有土地变为国家所有土地，在征收之后予以补偿的具体行政行为。从土地征收的内涵可见征收行为的合法性要件：第一，土地征收具有行政法定性，根据合法性原则，必须符合法律和行政法规、规章之规定，遵循法定程序；第二，土地征收具有行政强制性，征收是市、县人民政府采用行政权强制取得土地相对人土地所有权的行为，并不以被征收方的同意为必要条件；第三，土地征收具有公益性，即土地征收必须符合公共利益目的性。

二、农村集体土地征收问题

《宪法》、《土地管理法》、《物权法》都规定农地征收的公共利益目的性，然而宪法、法律对公共利益的范围、标准却都没有作出明确的界定。公共利益在农地征收中的概念虽然很重要，但其又是一个界限非常模糊不清的概念。农村集体土地征收是国家为公共利益之目的，行政主体利用公权力，以补偿损失为条件，强制剥夺农民土地所有权，产生物权变动的具体行政行为。从土地征收的公共利益性来看，土地征收方的地方人民政府除了以法律执行者的身份作为公共利益的代言人之外，地方人民政府不应与征收行为存在直接的经济关系。但是，从上述农村集体土地征收的案例可以看出，我国农村集体土地征收过程中，地方人民政府在巨大的经济利益的驱动下，以租代征、欺骗审批、违法审批、越权审批，滥用土地征收权的现象非常普遍，一味追求“土地财政”，以行政权力代替法律，把权力当作法律，把征收权当成官员个人的特别提款权。我国农村集体土地征收的补偿费款项在集体经济组织与个体承包户之间的分配没有法律明确的规定，其管理无法可依。失地农民得到的土地征收补偿费要少于我国《土地管理法实施条例》第26条之规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”也就是说，土地补偿款项应在集体、承包人及使用人之间按照一定比例分配。

三、农村集体土地征收完善路径

（一）完善征收程序的基本原则

为了平衡各方的利益，维护国家、集体和个人的合法权益，国家设置了农民集体土地征收程序以求实现社会的公平正义，并促进农村集体土地征收的顺利进行。程序法的基本价值在于其是实体法适用的工具和手段，实体法上的正义有赖于程序法上程序正义的保障。如果没有行政法程序上的科学立法和严密的保障制度，我国农村集体土地征收的过程中就没有正义可言，地方人民政府就会不厌其烦地滥用土地征收权严重地侵害、剥夺农民的土地权利。

（二）重构土地征收的具体制度

公共权力不加以限制就会不断膨胀、扩张。习近平主席和李克强总理也多次强调并实践“把权力关在笼子里”的法治观。当前社会治安局势非常严峻，局部社会稳定问题极为突显。农业、农村、农民问题俗称“三农问题”，“三农问题”关系到我国建设具有中国特色社会主义和谐社会成败的首要问题。非法征收农民集体土地引发的问题日益尖锐，集体上访、群体流血冲突不断上演，农村集体土地征收的问题就成为社会稳定不可回避的问题。只有解决好“三农问题”，我们才能贯彻可持续发展战略，国家才能够长治久安。季卫东教授认为：“程序的对立物是恣意。”张文显教授认为：“正当法律程序是权力制衡的机制，正当程序通过抑制、分工等功能对权力进行制衡，法律程序以其特有的功能补充了实体法控制权力的不足，达到权力与权利的平衡、效率与自由的协调、形式合理性与实质合理性的结合。”行政法律程序作为规范行政权，体现行政行为形式合理性的行为过程，是实现行政法治的重要前提，而行政程序法发达与否，是衡量一国行政法治程度的重要标志之一。

（三）构建规范多元的救济机制

法律对于公民权利、自由规定得再完备、列举得再全面，如果在这些权利和自由受到侵犯之后，公民无法获得有效的法律救济的话，那么，这些法律上规定的权利和自由都将会成为一纸空文。农民土地权利受到侵害时，要得到有效的法律救济当然非常困难，起诉到法院，基于地方保护主义一般法院不受理。所以集体上访、群体流血冲突，只能暂时缓和矛盾，失地农民与地方政府的征收纠纷仍然不能得到根本上的解决。行政法上的法律救济主要是在行政行为给公民权益造成侵害或者不合理负担的情况下，根据公民的请求，通过行政监督机关和司法机关防止和排除其侵害或者负担，以保护、救济公民的权利。

在加快建设社会主义新农村的治国方针下，我们应以农民权利保障为中心，改革当前农村集体土地征收补偿制度中尚存的缺陷，建构具有中国特色的集体土地征收补偿制度。

[1]董哲.论美国土地征收中的事先程序[J].赤峰学院学报.2015.

[2]张千帆.中国土地制度的对话与争鸣[J].甘肃行政学院学报.2017.