基层行政执法体制改革问题研究——以丹东市振兴区为例

于秀丽 中共丹东市委党校

基层行政执法体制改革问题研究
——以丹东市振兴区为例

于秀丽 中共丹东市委党校

行政机关是我国实施法律法规的重要主体。行政机关的执法水平直接体现着政府依法行政的水平。然而，在实践中，由于行政执法体制存在着不足，严重影响着行政执法的效果，影响着法治政府建设的进程，这在基层尤为突出。本文在分析了当前我国基层行政执法体制存在的不足的基础之上，结合丹东市具体事例提出了深化基层行政执法体制改革的路径选择。

基层行政执法体制改革 “大城管”

长期以来，由于我国行政执法体制存在不少问题，相互冲突或者推诿塞责导致执法效率低下、效果不彰等问题突出。尤其是在基层，这些问题更为突出与明显。十八届三中全会和四中全会决定中对此也都做出了相应的部署，随后中央又出台了一系列政策，各地方也在积极地贯彻和落实这些决策。可以说取得了一定的成绩，但仍然还存在一定的问题。行政执法体制改革任重道远。

一、当前我国基层行政执法体制存在的主要问题

十八届四中全会《决定》中将行政执法问题概括为：权责脱节，多头执法、选择性执法现象仍然存在。结合地方实际，笔者将当前我国基层行政执法体制主要存的问题总结为如下几个方面。

（一）执法主体不明确

1.多层多头执法。一方面纵向上多层执法，不同层级政府之间行政执法职责界限不清，造成多层执法、重复执法。造成多层执法的原因既中央和地方事权不清;也在于地方上下级行政机关事权不清。另一方面横向上多头执法，造成同一领域多头执法、同一部门多机构执法等。

2.基层执法力量严重不足。随着行政执法的任务量逐渐加大，执法力量却没有得到同步增长，这就造成了执法力量不足的问题。尤其是对于基层来说，执法权限和执法人员主要集中在县级以上部门，执法力量难以下沉，而辅助人员又没有执法权，基层执法“看得见，管不了”的问题突出。虽然我们一直在改革，执法重心逐渐下移，只给事不给人、不给权，还是满足不了执法需求。

（二）执法过程不规范

1.执法方式随意

近几年来，随着我国行政法体系的不断完善，基本实现了行政执法有法可依。行政执法越来越规范化。但是行政机关在执法过程中还会出现根据情势需要，而选择执法依据、执法对象、执法方式、执法程序、执法时间，即刻意采取区别对待，违背执法公正的现象。[1]在我国，选择性执法现象具体表现为“钓鱼式”执法[2]、“养鱼式”执法、“应付性”执法、“变味性”执法、“区别性”执法等。

2.执法程序随意

当前我国行政执法在程序上存在着随意性。一方面是，程序意识还不够高。重实体轻程序是我们的惯性思维。另一方面，缺乏统一的行政程序法。当前我国还没有统一的一部《行政程序法》，各种程序性的规定散见于具体的单行法律、法规或规章之中，这就造成了程序的不统一问题，甚至是个别领域还存在着法律程序空白现象。

（三）执法监督不充分

行政执法监督包括权力机关的监督、司法机关的监督、行政机关的监督、社会组织和普通公众的监督等。[3]当前行政执法体制并没有真正建立起一套从内到外、从上到下的监督制约机制。当前的行政监督容易出现“护短”的情况；法院、检察院以及审计部门不愿“多管闲事”，监督疲软；群众等社会监督缺乏参与性，没有起到监督的作用。这些监督的缺位导致在行政执法过程中“权大于法、情重于法”的怪像屡禁不止，这不仅严重损害了广大人民群众的根本利益，而且严重阻碍了法治政府的建设。

（四）人员管理不到位

近几年来，每每行政执法出现重大问题时，“临时工”这个特殊身份则会随之出现。“临时工”不具有执法权。而具有执法权的人员，在执法中由于公务员的“铁饭碗”制度，缺乏相应的退出机制，使得他们任意执法、随意执法，有恃无恐。依法行政的合法性首先体现在机构设置合法、权力来源是否合法，手段合法、程序合法，这些都离不开执法人员的具体操作。然而在现实中无权执法、越权执法还是一定程度上的存在，这其实归根是人员的管理问题。

二、基层行政执法体制改革的丹东经验

如何深化行政执法体制改革，各地有做出了有益尝试，也形成了一些成功案例，对继续深化执法体制改革有着很好的借鉴作用。丹东市振兴区2014年组建了“大城管”，专治治理乱象，使管理常态化，取得了很好的实效。

振兴区构建的“大城管”体制是一个复杂的系统工程，是由体系工程、小区工程、数字化工程、保障工程五个子系统工程组成的，它们相互作用又相互依赖，通过自身的特定功能而有机地结合在一起。构建“大城管”的核心就是在执法体制上构建统一协调的城市管理“体系工程”。首先，建立了振兴区城市管理委员会，形成党政同责的“大城管”决策层。其次，明确属地镇街与职能部门的职责，形成全员参与的“大城管”执行层。城市管理工作不再是城管局一个部门的事，其工作面覆盖到市场监督管理、规划、卫生等多个部门，实现了由一个部门管到多个部门管。同时在构建了协调统一的“体系工程”的基础上，还构建了规范自治的城市管理“小区工程”，构建了高效智能的城市管理“数字化工程”，构建了切实全面的城市管理“保障工程”。“大城管”体制，有效的破解了城市管理重点、难点和市民关注热点问题，优化整合了城市管理资源，构建了管理、执法、服务“三位一体”的城市管理模式，对理顺城管体制，充分发挥其城市管理的职能有着巨大的推动作用。

三、深化基层行政执法体制改革的具体措施建议

根据十八届四中全会的《决定》，结合国内外先进经验，尤其是丹东市振兴区的“大城管”实验，笔者认为深化基层行政执法体制应着重解决好如下几个方面的问题。

（一）调整职能，整合执法主体

十八届四中全会的《决定》中提出：根据不同层级政府的事权和职能，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。推进综合执法。由此首先理顺上下级之间的权限与职能，减少管理层级，提高执法效率。其次，在同一层级上，把职能相近的进行集中，把职能不同的明确分开，从而做到权责清晰，避免推诿扯皮。最后则是要推进综合执法。上述丹东市振兴区的大城管就是跨部门联合的一个成功案例。这种综合执法有利于解决职责交叉，多头执法的问题。

（二）减少层级，加强基层执法

推进执法重心下移，是提高执法效率的需要，也是执法体制改革的重要内容。我们在简政放权的同时，不仅权限下放，人员也要下放。可以通过改革人事任免制度，将上层机构的人员向基层转移，特别是要把行政执法重心适当下移至县级、甚至镇一级行政执法部门。同时也要提供相应的经费保障。

（三）注重程序，规范行政执法

首先要提高执法人员的程序意识，打破那种“重实体、轻程序”的传统思维定势，严格尊重程序执法。其次是国家尽快出台《程序法》，明确具体操作流程，规范执法行为。除此之外，还可以引进相对人参与制度。改变以往执法中“我管、你服从”的单一模式。充分调动相对人的参与，更好的监督执法行为的合法性。

（四）加强监督，落实执法责任

只要全面的落实责任制，强化行政执法监督机制建设，才能有效防止执法犯法、徇私枉法等违法现象的发生。首先是要完善内部监督，强化行政纪检监察机关的作用。其次要调动外部监督的积极性。要将人大监督、司法监督和社会监督互相结合，发挥综合监督的促进效应。此外，应落实行政执法责任制。对行政机关违法或者不当行使职权的，要严格追究责任。

（五）强化管理，提高人员素质

首先，从入口着手，严格执法资格考试。其次，对于已经进入到执法队伍的人员要加大培训和管理力度，不断提高他们业务水平与职业道德。最后，就是要有出口，建立起优胜劣汰机制。打破原来的铁饭碗制度，对不称职、不合格以及不适合继续从事执法工作的执法人员，应当及时予以清退。

[1]戴治勇.选择性执法[J].法学研究,2008(4).

[2]胡智强.论选择性执法的法律规制——兼及“钓鱼式执法”的法律约束[J].学海,2011(2).

[3]《中华人民共和国宪法》，中国法制出版社，2010年11月版第104条; 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，法律出版社，2004年版第44条

于秀丽（1980.6-），女，辽宁丹东人， 中共丹东市委党校，职称副教授，副主任，研究生学历，研究方向：法学。