重构行政诉讼的审理对象——从行政诉讼目的角度

金薇 中国政法大学法学院

重构行政诉讼的审理对象
——从行政诉讼目的角度

金薇 中国政法大学法学院

行政诉讼审理对象论是行政诉讼法学的一个基础性范畴，它不仅关系着行政诉讼理论的构建，影响着行政诉讼制度的设计，而且指引着行政诉讼实践。对审理对象问题进行详细深入地研究，对行政诉讼理论体系的完善，以及行政诉讼实践的发展都有重要意义。行政诉讼审理对象作为行政诉讼构造的重要组成部分，是实现行政诉讼目的的一个重要手段，其确定必须符合实现行政诉讼目的的要求。我国立法关于行政诉讼的审理对象规定得并不明确，实践中经历了从审理原告行为的合法性，到原告行为与被告行为一起审查，再到审理被告具体行政行为合法性的发展过程。我国《行政诉讼法》将行政诉讼目的确定为保障司法权、监督行政权与保护相对人合法权益。在这样的目的指引下，我国行政诉讼的审理对象确定为被诉具体行政行为的合法性，整个诉讼程序都围绕被诉具体行政行为是否合法展开。这样确定审理对象有着深刻的社会背景，也基本符合当时行政诉讼目的的要求。但是，我国行政诉讼制度具有解决行政争议、监督行政权和保护相对人合法权益的目的。其中，解决行政争议是基础性目的。具体行政行为合法性引起的争议只是各种行政争议中的一部分。以具体行政行为的合法性为审理对象能很好地监督行政主体依法行政，达到保护相对人合法权益的目的，却并不能很好地解决各种行政争议。本文建议以行政争议为行政诉讼的审理对象，不仅能很好地实现我国行政诉讼的三重目的，更有利于适应行政争议以及诉讼类型多样化的要求，扩大我国行政诉讼制度解决问题的能力。

审理对象 行政诉讼 行政争议

一、行政诉讼审理对象的概念

所谓对象，有两种含义，一个是指行为或思考的目标，另一个是指一个人的恋人或异性朋友。“审理对象”中的“对象”单指前者，是指在诉讼过程中法官审理和裁判的目标。其他国家或地区的诉讼法或其他诉讼理论中有的使用“审查对象”、“审判对象”、“诉讼客体”、“诉讼标的”、“审判主题”等词语，其含义与我们所说的“审理对象”大体一致，都是指法院审理和判决的对象，但是应用的场合有所不同。

审理对象是指法院审理和裁判的对象，对此意见比较统一，但是对于审理对象究竟是什么，学者们争议比较大，主要有以下几种观点：第一种观点是法律关系客体说，该观点认为法院的审理对象是诉讼法律关系的客体。“民事诉讼法律关系的客体是指民事诉讼法律关系主体之间的民事诉讼权利义务关系共同指向的对象。这个对象就是民事诉讼的审理对象，也即民事诉讼法律关系的客体，是法院的审理对象，也是裁判的对象，同时也是争议的对象。”[1]第二种观点是法律关系说，认为“案件的审理对象即当事人争议的，请求人民法院予以裁判的实体法律关系”[2]。第三种观点是法律行为说，认为“审理对象是当事人诉讼请求所针对的具体法律行为。”[3]第四种观点是诉讼请求说，认为“诉讼请求是法院获得个案审判权的前提和基础，作为支持诉讼请求的基础因素的案件事实问题和法律适用问题就成了法院审理的基本对象。”[4]以上四种观点都只说出了诉讼审理对象的某个方面，对审理对象外延的界定都失之过窄。将法律关系客体作为诉讼的审理对象并不全面，法律关系的客体主要是物、权利、行为、智利成果等等，这些只是法院审理的部分内容。如果当事人对法律关系本身发生争议，或者对法律关系的内容、事实基础、适用法律等发生争议，均可要求法院进行审理，这些问题都可以成为法院的审理对象。同样道理，法律关系本身、法律行为以及案件事实问题和法律适用问题也都只是法院审理的一个方面，不能涵盖审理对象的全部。

耶林曾经说过，“目的是全部法律的创造者。每条法律规则的产生都源于一种目的，即一种实际的动机”[5]。诉讼作为国家司法机关依照一定的权限和程序审查事实、适用法律，解决民事、行政争议或者追究惩罚犯罪的特殊制度，正是在一定的目的指引下制定和运行的，其运行的过程和结果都要体现出这个特定目的。与此同时，诉讼的目的也不可能自发实现，也必须借助于一定的手段才能转化为现实。刑事诉讼学者以结构功能理论为基础，认为诉讼构造是实现诉讼目的的手段。[6]该观点为行政诉讼理论所借鉴，很多行政法学者也认为行政诉讼结构是实现行政诉讼目的的手段。[7]笔者赞成这种观点，认为行政诉讼目的实现需要一个复杂的系统，该系统包括两个方面，一方面是行政诉讼制度运行的外部环境，具体指影响行政诉讼制度运作的各种因素，如政治制度、法治化程度、历史文化传统、体制因素、审判人员素质等等；另一方面是实现行政诉讼目的所必需的手段，即行政诉讼的内部结构，可以称为诉讼结构或诉讼构造，主要指由行政诉讼法律所规定确立的各种原则、规则和具体制度，以及由此所决定的诉讼主体在诉讼中的法律地位和相互关系格局所构成的一个完整体系。该体系主要有三个内容，第一个内容是行政诉讼法律关系，包括双方当事人之间以平等地位为基础的对抗关系，以及法院与当事人之间的审查与被审查关系；第二个内容是制度形态，包括审理对象、审查内容、审查范围、审查标准等等；第三个内容是制度运转的程序，包括起诉、受理、审理、执行等等。行政诉讼的目的要得以实现，必须有科学合理的内部结构作为实现目的的手段和利于手段发挥作用的良好的外部环境相配合才行。

行政诉讼审理对象是人民法院审理和判决的对象，也是当事人诉讼活动指向的对象，既是制度形态方面的重要组成部分，与审查内容、审查范围、审查标准等紧密联系；也是人民法院审判权运作的客体，是行政诉讼法律关系中的重要内容。同时关系着制度运转的程序，涉及到起诉、受理、审理等各个环节，因而是行政诉讼构造的重要组成部分，也是实现行政诉讼目的的一个重要手段。依照手段实现目的，目的决定手段的哲学道理，行政诉讼审理对象作为实现诉讼目的的手段，对行政诉讼目的能否实现起着举足轻重的作用。同时，作为手段的审理对象也应当符合实现行政诉讼目的的要求。因此，本文主要以行政诉讼目的作为确定审理对象的标准，在考察审理对象的合理性时也以能否有效实现行政诉讼目的作为衡量的准则。

二、行政诉讼审理对象的现状

最高人民法院下发了《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》，要求推进人民法院改革。在行政审判方面，《纲要》明确提出了要“完善行政审判方式。紧紧围绕被诉具体行政行为的合法性进行审查，彻底改变既审查具体行政行为又审查原告行为，甚至只审原告行为的做法。”[8]自1996年7月全国法院审判方式改革会议之后，全国法院紧紧围绕审理被诉具体行政行为是否合法进行审判方式改革。在最高人民法院的指导下，各地各级法院积极探索行政诉讼的审理方式，逐步改正过去的错误做法，将行政诉讼的审理对象确定为被告行政机关具体行政行为的合法性，将法庭审理以及法院判决紧紧围绕被诉具体行政行为是否合法来进行，不但对被诉具体行政行为进行全面审查，还加强了被告对具体行政行为合法性的举证责任，特别是加强了对被告是否具有执法资格和是否违反行政执法程序的审查。[9]例如，有的法院还提出了“五审”要求，即从职权依据、认定事实、适用法律、执法程序和执法目的五个方面综合判断被诉具体行政行为是否合法。[10]黑龙江省努力探索完善行政审判方式的新路子，提出了行政诉讼“七审”要求，在审查具体行政行为时，从事实、法律、程序、权限、目的、职责以及公正七个方面进行审查，重点审查事实根据、程序根据、权限根据、动机目的的根据等几个方面。[11]浙江省嘉兴市在深化行政审判方式改革过程中，贯彻《人民法院五年改革纲要（1999—2003）》的要求，彻底改变过去审了被告审原告，着重审查原告行为是否违法的做法，而将庭审重点集中到审查被诉具体行政行为是否合法上。[12]

三、现行行政诉讼审理对象不具有合理性

（一）行政诉讼的三重性质决定了行政诉讼的三重目的

诉讼目的既是诉讼制度的核心要素和基本前提，也是国家制定诉讼法的基础和开展诉讼活动所追求的目标。行政诉讼制度也是如此，要对行政诉讼制度有一个正确地把握，必须明晰指引行政诉讼的诉讼目的。行政诉讼既是解决行政争议的诉讼制度，也是对行政行为进行司法审查的行政法制监督制度，同时还是相对人的合法权益受到侵害时的行政法律救济制度。可以说，行政诉讼制度同时具有三重身份，不仅属于诉讼范畴，也具有行政法制监督和行政法律救济机制的性质。[13]行政诉讼的三重身份决定了行政诉讼的目的不是单一的，而应是多元的。行政诉讼的第一个目的是要解决行政相对人与被告行政主体之间的行政争议，化解纠纷，恢复秩序；其次，作为司法权对行政权的监督机制，行政诉讼具有监督行政权的行使，纠正违法行政行为，促使行政主体依法行政的目的；最后也是最重要的目的，行政诉讼应当为受到违法行政行为侵害的相对人提供及时救济，依法保护相对人的合法权益。行政诉讼的三重目的是呈阶梯状的，其中，解决行政争议是行政诉讼第一层次的目的，也是监督行政和保护公民、法人和其他组织合法权益的基础；保护相对人的合法权益则是最高目的，也是最终目的。行政诉讼是由人民法院按司法程序处理行政争议案件的活动，其作为诉讼的一种，首先应该达到的结果就是定纷止争。争议能够顺利解决是实现其他两个目的的基础；争议如果没有解决，就谈不到保护相对人的权益。[14]曾经流行的几种行政诉讼目的理论，如监督说、权利保护说、纠纷解决说等一元理论，虽都有其合理性，但都忽视了行政诉讼的三重身份，认为行政诉讼的多个目的之间是非此即彼的关系，过于片面。监督说和权利保护说将注意力集中在监督行政权的行使和保护公民、法人、其他组织的合法权益上，对行政诉讼解决行政争议的目的重视不够，导致行政诉讼解决纠纷的能力差。而纠纷解决说则过多地借鉴民事诉讼目的理论，认为行政诉讼的目的就是解决纠纷，忽视了行政诉讼的独特之处。另有双重目的说，认为行政诉讼既是权力制约权力，又是权利制约权利，其目的不仅在于保护公民、法人和其他组织的合法权益，而且还保障行政机关依法行使行政职权。两个目的之间不是对立而是统一的，保护必须借助监督，监督必然通过保护。[15]双重目的说注意到了行政诉讼性质的复杂性决定了其目的具有多元性，比起一元目的理论更加合理，但忽视了行政诉讼作为诉讼所具有的本质属性，即行政诉讼首先是解决行政争议的诉讼制度，因而其理论也是有缺陷的。

（二）以具体行政行为的合法性为审理对象不能很好实现三重目的

我国的行政诉讼法在经历了立法前的理论准备和立法中的普法宣传之后，目前已经进入到立法后的理论探讨与立法修改阶段。[16]但是，我国《行政诉讼法》的实施状况不容乐观，甚至有学者认为，在很多地方，我国的行政诉讼已经“走入了困境”[17]，不能很好地实现行政诉讼解决行政争议、监督依法行政和保护相对人合法权益三大诉讼目的。我国行政诉讼的困境来自多方面，学者们对困境及其成因进行了比较透彻深入的分析。例如有学者总结为，起诉难是行政诉讼最大的问题之一，表现为全国一审法院受案总趋势下降；人民法院的审判权不具有独立性，使行政审判的公正性难以保障；法定司法监督范围狭窄和监督力度不够，对具体行政行为的制约面也不够广，降低了司法审查监督权的作用；非正常行政案件撤诉率高，使行政诉讼流于形式；行政裁判执行难，降低其效力。[18]导致这些困境的原因也是多方面的。行政诉讼立法自身的问题，如法律规定的司法审查范围狭窄以及司法审查不到位；政治体制和司法体制的问题；传统法律文化中，权利观念淡薄、人治社会以礼入法的观念、尊卑有序、普遍厌讼心理等的消极影响；地方保护主义严重，法院不敢执行等等，都是导致行政诉讼司法实践无法实现诉讼目的的原因。[19]除上述种种原因外，我国目前的审理对象没有很好地起到“诉讼支柱”的作用，也是造成行政诉讼制度困境的原因之一。

我国目前行政诉讼的审理对象通常被理解为具体行政行为的合法性问题，这样的定位使得在诉讼过程中，原告提出诉讼请求只起到启动诉讼程序的作用，而并不能指引行政诉讼的活动方向。在行政诉讼中，法院并不围绕原告的诉讼请求展开审理，而是主要审查被诉具体行政行为的合法性，原、被告也主要围绕具体行政行为是否合法展开辩论和质证。法院最后的判决内容也是被诉行政行为是否合法，对合法的行为予以维持，对违法的行为予以撤销或变更。这样的审理和判决所起到的最直接的作用就是支持行政主体的合法行为，否定行政主体的违法行为，督促行政主体依法行政，从而达到保护相对人合法权益的目的。至于原告的诉讼请求能否得到满足，当事人之间的纠纷是否得到妥善解决，则主要取决于纠纷的内容是否与具体行政行为的合法性问题相重合。当代社会纷繁复杂，行政过程中可能出现的问题也多种多样，相对人与行政主体之间发生的行政争议可能是由于各种原因所引起的，因具体行政行为是否合法引起的纠纷只是众多行政争议中的一种，还有很多其它原因可能引起纠纷，例如抽象行政行为、具体行政行为的合理性等都可能引起行政争议，这些行政争议在以具体行政行为的合法性为审理对象的诉讼中，就不能很好地获得解决。由于我国行政诉讼程序围绕被诉具体行政行为是否合法展开，得出的判决往往针对的是具体行政行为合法性问题，而对相对人的诉讼请求重视不够，忽视了行政诉讼解决纠纷的目的，导致行政诉讼解决问题的能力差，不能很好地保护相对人的合法权益，因而行政诉讼的目的不能很好地实现。笔者认为，为了更好地解决行政纠纷、保护相对人的合法权益，更好地实现行政诉讼的三重目的，以行政争议为行政诉讼的审理对象更为恰当。

四、建议以行政争议为行政诉讼的审理对象

（一）以行政争议为审理对象，更有利于解决行政纠纷

上文已经分析了我国行政诉讼制度的三重目的：作为行政纠纷的解决机制，其直接目的在于解决行政争议；作为对行政权力的监督和制约机制，其目的在于监督行政机关依法行政；作为行政法上的救济制度，其最终目的在于保护相对人的合法权益。行政诉讼审理对象的确定，必须能够很好地实现这三重目的，才能符合我国行政诉讼制度的要求。另一方面，行政争议是行政诉讼的根源，原告提起诉讼的原因是与行政主体之间发生了行政争议，当争议比较激烈，矛盾比较尖锐时，公民、法人和其他组织有可能选择向法院寻求救济，这时就发生行政诉讼。因此，当事人提起诉讼的直接原因是因为在行政过程中发生了利益纠纷，需要寻求一个公正的裁判者来裁决纠纷；国家设立诉讼制度所要达到的最直接目的也是为了平息争议，只有在争议平息的基础上，才能实现其他一些诉讼目的，比如保护当事人权益等等。因而，解决当事人之间的行政争议是行政诉讼最基本的、最首要的任务，整个诉讼活动都应该是围绕如何解决行政争议而发生、发展和终结的。也只有在解决行政争议之后，才能实现行政诉讼制度监督行政，保护权益的目的。因此，行政诉讼审理对象的确定还必须有利于解决行政争议。

行政管理过程十分复杂，其中可能引发纠纷的原因很多，导致行政争议的种类也非常多。以具体行政行为的合法性或其他概念都不能完整地概括行政争议的种类，都会限制行政诉讼解决争议的范围，降低行政诉讼解决问题的能力，既不利于保护相对人权益，也不利于实现国家制定行政诉讼制度的目的。为了更好地解决纠纷、保护相对人的合法权益，应该将各种各样的争议都尽可能地纳入到诉讼框架之中，用法律的手段来解决问题，平息争议。最好的办法就是将行政争议本身作为行政诉讼的审理对象，这样不管行政争议的类型如何复杂，如何多变，都可以将所有的争议类型纳入诉讼。同时，以行政争议为审理对象，还有利于集中诉讼焦点，明确诉讼方向，划定审理范围，加强诉讼程序的针对性。以行政争议为审理对象，人民法院的审理活动必须针对行政争议进行，当事人的举证、辩论等行为也都围绕行政争议展开。行政争议成为整个诉讼活动的焦点和中心，也是人民法院审理活动的最小范围，不允许有当事人提起的争议得不到审理的情况。这样就能保证相对人提起的行政争议能够得到审理，从而避免诉讼程序终结，而争议依然存在的现象。因此笔者认为，以行政争议为行政诉讼的审理对象非常有利于解决纠纷，有利于保护相对人的合法权益，有利于实现我国行政诉讼的三重目的。为了更好地保护相对人的合法权益，实现原告诉权，实现行政诉讼的目的，应该以行政争议为我国行政诉讼的审理对象，扩大行政诉讼解决问题的能力。

（二）以行政争议为审理对象更有利于实现相对人的诉权

我们在研究行政诉讼目的理论时，通常是从国家的角度来审视行政诉讼制度的整体目的，而将行政诉讼的目的界定为国家进行诉讼所期望达到的目标和结果。例如，“行政诉讼目的，就是以观念形式表达的国家进行行政诉讼所期望达到的目标，是统治者按照自己的需要和基于对行政诉讼及其对象固有属性的认识预设的关于行政诉讼结果的理想模式。”[20]关于行政诉讼目的的争论也始终集中在维护行政管理、监督依法行政、保障相对人合法权益等问题上，实际上是将争论的焦点集中到行政诉讼的整体目标上。其实，行政诉讼当事人的诉讼目的也是行政诉讼目的体系的一个组成部分，具有独立的地位和研究价值，对于行政诉讼目的理论的完善以及整个行政诉讼制度的设计和运行都有着非常重要的意义，应该得到关注。但是长久以来，当事人的诉讼目的一直没有得到足够的重视，这样也容易导致忽视诉讼主体的价值。反映在实践中就是，原告只起到启动行政诉讼程序的作用，当程序启动之后，整个诉讼围绕着具体行政行为是否合法展开审理、调查和判断，而不再理会原告有什么问题。观察其他诉讼制度的目的理论可以发现，要搞清楚诉讼目的的本质，不但要从宏观上对诉讼目的进行研究，讨论国家制定诉讼制度、运行诉讼程序所要达到的目标与结果；还需要深入到微观层面，对各个诉讼主体的诉讼目的进行详细地分析。因为，“诉讼目的与诉讼主体有一定的隶属关系，是诉讼主体参与诉讼活动的必然反映，具有相对独立的价值”。[21]诉讼程序是由原告发起的，是在各个诉讼主体的参加下，由他们的诉讼行为共同推进的。而诉讼主体提起诉讼、参加诉讼，进行诉讼行为都是在其各自的诉讼目的的指导下完成的。诉讼产生的根本原因是诉讼主体之间发生了纠纷，需要国家强制力介入予以解决。当事人怀着解决纠纷的目的提起诉讼程序，在整个诉讼过程中，其所进行的每一项诉讼行为，无不是为了达到这个目的。因而，诉讼主体的诉讼目的对整个诉讼来说非常重要。刑事诉讼目的理论研究过去也局限于对诉讼目的进行整体概括，研究的焦点大都集中在以惩罚犯罪为主导还是以保障人权为主导的讨论上，对各诉讼主体的诉讼目的没有足够的重视。但是近年来，已经有学者认识到诉讼主体的诉讼目的具有独立价值，对诉讼主体，尤其是刑事被告人的诉讼目的展开了深入地研究，值得我们借鉴。[22]

笔者认为，研究行政诉讼的目的有必要对各诉讼主体，尤其是相对人的诉讼目的展开独立的研究。现代行政诉讼制度注重对人的关怀，强调保障人权，越来越多的学者认为行政诉讼的终极目标就在于为公民、法人和其他组织的合法权益提供保障，而保障人权所针对的对象就是相对人。只有站在相对人的立场，设身处地为相对人着想，解决原告提起诉讼所要解决的问题，才能算得上是保障了相对人的权益，否则根本谈不上是为相对人提供救济。因而，我们应当重视相对人在行政诉讼中的目的。此外，公民、法人和其他组织在行政程序中处于被管理者的地位，相对于行政机关来说处于弱势。进入行政诉讼程序后，虽然程序上有一些特殊规定，但相对人还是很难与行政机关相抗衡。因而，在行政诉讼程序中，有必要重视相对人在行政诉讼中的目的，以此为指导进行行政诉讼程序，着重满足原告的诉讼请求。这样不仅有利于强调相对人的诉讼主体地位，保障其应有的主体资格；更有利于相对人充分行使行政诉权，维护自己的合法权益。

那么，相对人参加诉讼的目的是什么呢？在行政主体行使行政权进行行政管理的过程中，相对人与行政主体在任何一个环节都有可能发生意见分歧而产生行政争议。为了解决行政争议，相对人可以提起行政复议，也可以提起行政诉讼，行政诉讼是解决行政争议的最终也是最权威的方式。通常，原告提起行政诉讼的原因是与行政主体之间发生纠纷，对行政主体的行为不服，认为其行为侵犯了自己的合法权益，而向人民法院寻求救济。至于行政主体是否依法行政，其具体行政行为是否合法等问题，原告并不十分关心。即使行政主体的行为违法了，但只要相对人对该行为表示认同，认为该行为没有侵犯其合法权益，相对人就不会提起行政诉讼。因而在行政诉讼中，具体个案的当事人很少能去关心行政主体是否依法行政，行政主体的行政管理是否能有效进行，他们真正关心的主要是纠纷能否得到解决，自己的权益能否得到保障。由行政诉讼得以发生的原因可以看出，相对人提起行政诉讼的具体目的有两个，基本的诉讼目的是解决与行政主体之间的行政争议；最终想要达到的诉讼目的是维护自己的合法权益。相对人提起行政诉讼，向人民法院提出诉讼请求，其最初的也是最根本的目的就是解决行政争议，而这个争议不仅仅局限于具体行政行为是否合法的问题。在某些情况下，确定了具体行政行为的合法性就解决了行政争议。但是在更多的情况下，判断具体行政行为是否合法只是解决行政争议的一个部分或者是其前提问题，仅仅得出具体行政行为合法与否的结论并不能最终解决纠纷，不能达到相对人提起行政诉讼的目的。

因而，仅以具体行政行为的合法性为审理对象，不能很好地实现相对人提起行政诉讼的目的。关注相对人，保护相对人的权益，要求关注相对人的诉讼目的；而满足相对人的诉讼目的，应该关注相对人的诉讼请求，真正解决相对人关心的问题。这就需要人民法院在审理过程中关注争议的焦点，解决焦点问题。以行政争议为审理对象，将相对人与行政主体的争议作为案件审理的核心，正是满足相对人行政诉讼目的的设计。值得注意的是，以行政争议为审理对象在过去并不受欢迎，很多学者都认为，仅以当事人争议的内容为审理对象是忽视了行政诉讼的特性。他们认为当事人争议什么就审理什么，是没有摆脱民事审判程序影响的表现，是导致行政诉讼审原告或原告与被告一起审等错误做法的根源，而将此种观点加以批判。[23]这里需要澄清的是，以行政争议为审理对象并不是当事人争议什么就审理什么，其他的一概不理，这点与刑事诉讼和民事诉讼应有所区别。在刑事诉讼和民事诉讼理论中，刑事审判对象和民事诉讼标的都起到划定审判权范围的重要作用，超出范围的事项，法院一概不能审理。[24]行政诉讼的审理对象应当也有确定审理范围的功能，但是，由于行政诉讼与民事诉讼和刑事诉讼实施的原则不同，确定审理范围的功能也有所不同。笔者认为，行政诉讼审理对象确定的审理范围，应当是审判权作用的最小范围。也就是说，行政争议是人民法院审理范围的下限，人民法院必须以行政争议为核心，贯彻全面审理原则。以行政争议为审理对象的意义，是强调诉讼过程中，争议必须得到审理；诉讼程序结束之后，争议必须得到解决。

（三）以行政争议为审理对象更能满足行政诉讼类型多样化的需求

行政争议与行政诉讼类型之间有着紧密的联系。行政争议是诉讼类型适用的对象，每种性质的行政争议都应当有与之相对应的诉讼类型；而诉讼类型则是一种权利保护模式，每个诉讼类型都有一种固定的模式，只能解决某一性质的行政争议。针对不同性质的行政争议，法院进行审理的程序、规则以及作出裁判的方式、效果等都有所不同。[25]当有行政争议发生时，当事人应当依据行政争议的性质选择合适的诉讼类型提起诉讼。如果诉讼类型选择不当，当事人就无法获得有效救济。从其他国家的经验看，很多国家的行政诉讼类型都经历了从单一的诉讼类型——大多是撤销诉讼——到多种诉讼类型并存的过程，诉讼类型多样化的过程又往往伴随着审理对象由行政行为到行政争议的变更。我国行政诉讼的类型也经历了大致相似的发展历程。[26]上个世纪80年代末到本世纪初，我国行政手段和管理方式比较简单，行政诉讼形式比较单一，多以撤销之诉为主，其他类型的诉讼比较少，因而以具体行政行为的合法性为审理对象基本适应当时的诉讼情况。但是近年来，随着社会生活的日益复杂，行政理念的转变和管理方式的多样化，行政手段不断丰富，推动了我国行政诉讼制度的发展，但也带来了许多新的挑战。相对人和行政主体之间的矛盾日益复杂，各式各样的行政纠纷层出不穷。相对人与行政主体之间的争议不仅局限于具体行政行为，而是在行政主体行使权力的各个环节都有可能出现，引起争议的既可能是事实的认定、证据的采信，也可能是行政主体作出的行为，还可能是行政主体作出行为的法律依据；既可能是对行为的方式有争议，也可能是对行为的程序、结果有争议；既可能是对具体行政行为有争议，也可能是对抽象行政行为有争议；既可能是对行为的合法性有争议，也可能是对行为的合理性有争议。总之，现代社会行政争议的复杂多样，决定了现在行政诉讼类型的多样，不再仅限于撤消之诉；相对人提出的诉讼请求也是多种多样，而不再限于撤销或者变更行政主体的具体行政行为。

以具体行政行为的合法性为审理对象主要针对的是撤销之诉这种诉讼类型。在我国行政诉讼制度中，撤销之诉主要是针对当事人双方就具体行政行为是否合法发生争议的情形，其发生的前提是行政主体已经作出一个生效的具体行政行为。当公民、法人和其他组织对行政主体的具体行政行为不服，认为具体行政行为违法并侵害了其合法权益时，就可以向人民法院提出撤销该具体行政行为的诉讼请求。法院在审理撤销之诉时，应当围绕被诉具体行政行为是否合法进行审查，对于经查明确实违法且符合法定撤销情形的，依法判决撤销。可见，撤销之诉的诉讼标的即为具体行政行为，当事人双方争议的焦点在于具体行政行为是否合法，因而，以具体行政行为的合法性为审理对象是符合撤销之诉的要求的。但是，在其他不以具体行政行为为前提条件的诉讼类型中，以具体行政行为的合法性为审理对象就不能很好地适应审理的要求了。例如在确认之诉中，原告与行政机关之间可能对某种行政法律关系是否已经成立，或者对行政法律关系的内容如何发生争议，原告的诉讼请求是要求法院确认自己与行政机关之间存在或不存在某种行政法律关系，或者是请求人民法院确认行政法律关系的内容。确认之诉中可能根本不存在一个具体行政行为，当事人双方争议的焦点也不是具体行政行为的合法与否，得到具体行政行为合法或不合法的判决并不能解决相对人与行政主体之间的行政争议。再比如在履行之诉中，相对人可能是对行政主体不履行或者怠于履行法定职责的行为不服，要求法院判决行政主体依法作出某种具体行政行为。在没有履行的场合，双方争议的焦点可能是行政主体是否有特定的法定职责；行政主体是否必须对特定的相对人履行其法定职责；行政相对人是否及时向行政主体提出了申请，其申请是否符合实体和程序要求；是否存在不可抗力等特殊情况导致行政主体无法履行该职责等等。在怠于履行的场合，双方争议的焦点可能是行政主体是否已经尽到了履行了法定职责的义务；行政主体履行职责的行为没有取得应有效果是否是由于行政主体的过错等等。可见，在履行之诉中，围绕具体行政行为是否合法展开审理并不能有效解决当事人之间的行政争议。在赔偿之诉中，当事人争议的是行政主体是否应当承担赔偿责任，应当承担多少责任；如果应当赔偿的话，赔偿的数额是多少。具体行政行为合法与否只是确定赔偿责任和赔偿数额的前提，仅以具体行政行为的合法性为审理对象不能完全解决赔偿之诉的问题。而且，当争议的焦点是行政行为是否合理时，以具体行政行为是否合法为审理对象也不能很好地达到行政诉讼解决争议，保护公民、法人和其他组织合法权益的目的。

综上所述，笔者建议，将法院在行政诉讼中的审理对象确定为行政争议，将《行政诉讼法》第五条修改为：“人民法院审理行政案件，对当事人之间的行政争议进行审理”。这样的审理对象可以使法院在审理案件时围绕双方之间的行政争议进行，法院必须对当事人之间争议的焦点进行审理并作出判决，而无论该争议是因具体行政行为，还是因抽象行政行为或其他行为；也无论争议的焦点是合法性问题，还是合理性问题，法院都要进行审理并作出判决。只有这样，才能充分尊重相对人的诉权，彻底解决行政争议，达到保护相对人合法权益的诉讼目的，同时也能起到保护相对人诉讼积极性的作用，有利于我国行政诉讼实践的开展。

注释：

[1]黄旭能、李忠强著：“论民事再审案件的审理对象”，载于《河北法学》，2002年第03期，第86——88页。

[2]林莉红、李家斌著：“也论行政案件的审理对象”，载于《河北法学》，1986年第06期，第28——31页。

[3]吉罗洪著：“也论行政案件的审理对象”，载于《人民司法》，1998年第05期，第48——50页。

[4]宋炉安、李树忠著：“行政诉讼的审理对象”，载于《行政法学研究》，1997年第02期，第53——57页。

[5]刘东亮著：《行政诉讼目的论——“保障人民权益”与我国行政诉讼法的修改与完善》，中国政法大学博士学位论文，2004年，第7页。

[6]诉讼构造是对诉讼体制及其运行特征的综合表述，由各主体在诉讼过程中的法律地位和相互关系，以及构成诉讼制度的各种原则、规则和程序所组成。其中，刑事审判对象是刑事诉讼构造的重要内容。参见宋英辉著：《刑事诉讼目的论》，中国人民公安大学出版社，1995年10月版。

[7]刘东亮著：《行政诉讼目的论——“保障人民权益”与我国行政诉讼法的修改与完善》，中国政法大学博士学位论文，2004年，第14页。

[8]最高人民法院《人民法院五年改革纲要（1999——2003）》第十六条。

[9]参见记者姬忠彪著：“行政审判改革成效明显”，载于《人民法院报》，2002年06月07日第001版。

[10]参见杨寅、吴偕林著：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社，2003年1月版，第229——230页。

[11]参见黑龙江省鸡西市中级人民法院行政庭《实行“七审制”，努力探索完善行政审判方式的新路子》，1997年10月在全国法院行政审判方式改革研讨会上的交流材料。转引自杨寅、吴偕林著：《中国行政诉讼制度研究》，人民法院出版社，2003年1月版，第230页。

[12]记者谢国仪、通讯员珈珐著：“深化自身改革 提高庭审质量——嘉兴加强行政审判工作”，载于《浙江日报》，2001年04月23日第002版。

[13]参见姜明安著：《行政诉讼法（第二版）》，法律出版社，2007年3月第二版，第72——78页。

[14]参见胡卫列著：《行政诉讼目的论》，中国政法大学博士学位论文，2003年，第73——81页。

[15]关于行政诉讼目的的各种理论，参见胡卫列著：《行政诉讼目的论》，中国政法大学博士学位论文，2003年，第54——71页。

[16]参见林莉红著：“我国行政诉讼法学的研究状况及发展趋势”，载于《法学评论》，1998年第03期，第1——20页。

[17][18]参见陈有西著：“对行政诉讼困境的宏观思考”，载于《行政法学研究》，1993年第04期，第41——46页。

[19]参见丁乐超、白志城著：“论行政诉讼困境产生的根源与对策”，载于《烟台大学学报（社会科学版）》，2002年10月，第384——388页。

[20]马怀德主编：《行政诉讼原理》，法律出版社，2003年4月版，第68页。

[21]宁松、白彦著：《刑事被告人基本理论研究》，中国检察出版社，2007年4月版，第229页。

[22]参见宁松、白彦著：《刑事被告人基本理论研究》，中国检察出版社，2007年4月版，第五章“刑事被告人之诉讼目的”； 宁松著：“目的与手段：刑事被告人诉讼目的探悉”，载于《诉讼法理论与实践探索》（2006年全国诉讼法年会论文集），北京大学出版社，2006年版。该学者认为，刑事被告人的诉讼目的是一个由多项元素构成的有机整体，其诉讼目的包含两个层次：最高层次的诉讼目的，是要通过公正的司法以维护社会的法治与安全。这个诉讼目的也称为理性目的，是一种抽象的理性和高尚的追求，与刑事诉讼的终极目的在一定程度上相吻合。另一个层次的诉讼目的是具体的目的，在实践中可以表现为维护正当的诉讼程序、及时充分地实现求审权和获得公正的实体裁判三个方面。

[23]参见王亦白著：《行政诉讼审查对象论》，中国政法大学硕士毕业论文，2004年，第28页；林莉红、李家斌著：“也论行政案件的审理对象”，载于《河北法学》，1986年第06期，第28——31页。

[24]参见谢进杰著：《刑事审判对象问题研究》，四川大学博士学位论文，2006年，第1页；段厚省著：《民事诉讼标的论》，中国人民公安大学出版社，2004年12月版，第30页。

[25]参见翁岳生著：《行政法2000》（下册），中国法制出版社，2002年9月版，第1338页。

[26]我国《行政诉讼法》中并未规定诉讼类型，只是规定了维持判决、撤消判决、履行判决和变更判决四种判决形式，1999年最高人民法院发布的《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》又补充规定了驳回诉讼请求判决和确认判决两种判决形式，有学者据此将我国行政诉讼划分为撤销之诉、确认之诉、变更之诉、赔偿之诉、履行之诉几种类型。

金薇（1982.10-），女，辽宁大石桥人，朝鲜族，在读博士，中国政法大学法学院宪法学与行政法学专业2011级博士，研究方向：行政法。