地方足球协会运行机理及改革策略

张 兵

地方足球协会运行机理及改革策略

张 兵1，2

随着中国足球协会去行政化的实施，地方足球协会改革议题被提上日程，并进入试点阶段。当然，改革地方足球协会首先需要明晰其运行机理，解构其关系体系及面临问题。在府际关系议题牵引下，力图探讨上述问题。研究认为，区别于西方，中国地方足球协会遵循自上而下逐条建构特征，并内嵌于地方体育行政部门的府际竞争体系之中，显现出双重套嵌性，引致组织效率流失和制约改革推进的套嵌困境。推进地方足球协会改革，则需转变理念，跳出单一的协会去行政化理论束缚，优先化解其所代理的府际博弈逐利性竞争困局；然后借由权利和资源配置方式调整转换地方足球协会的隶属关系，在强化政府职能转换实践中，扎实推进地方足球协会服务职能培育和自主造血能力提升。

地方足球协会；足球改革；府际关系；机理

随着《中国足球改革发展总体方案》《中国足球协会调整改革方案》等相关政策的出台，有关中国足球协会改革的脉络已然逐渐清晰，并在实践中得到有效体现。然作为系列改革的重要环节，地方足球协会改革议题虽然在部分省（市）进行了试点，但具体该如何改，仍然没有形成一个可资借鉴的模式，也缺乏顶层设计的理论关照。其根源不仅在于各地方协会存在差异化的运营环境，还由于它们广泛存在复杂化的套嵌关系和运行机理。因此，唯有明晰其复杂的运行机理，剥离其内在套嵌关系，方能找寻出地方足球协会改革之路径，并最终围绕中国足球协会形成中国足球一体化运行体系。

1 地方足球协会运行机理探析

套嵌于特定经济社会中，社会行动者围绕资源、利益、权力的博弈，产生集体行动，并逐渐“明确边界和相互依赖的激励因素”［10］，组织架构由此而生；而不同的组织行动能力，往往取决于其“所处的规则（制度）环境”和“内外部权力关系”，显现为以顺应环境（既有经济的、社会的，也有制度的）变迁的“以权力为中心的协同行动”［1］，并内化为社会运行主体生存发展的基本要素。行业协会是一种集体行动同盟组织，“作为维护组织会员的自身利益及调节会员组织与外部环境的关系而得以建立的”［2］；带有社会自主协同的集体行动一般样式，是“一种处理成员所面临的同类需求和外部力量的正式组织”［6］，具有整合社会资源、消解不确定性的特质。在现有理论体系中，行业协会的存在大多基于交易成本理论而展开，认为协会是可以弥补和克服政府失灵、市场失灵所存在的治理缺陷的有效组织架构。现代经济学也已显示：市场不是万能的，信息不对称、垄断、外部性等问题无不揭示市场机制的缺陷；同样，政府也不是万能的，它在纠正市场问题（外部性、信息不对称等）的同时也可能会带来另一些问题，如低效率、寻租行为等。协会作为一种带有社会中介色彩的组织，从交易成本角度看，它的存在相对于市场机制、政府机制是有比较优势的，是节约交易成本的。相对于社会主体，它比企业具有集合性，带有集体行为样态，可以借助行业（准）公共品的供给，减少单一企业的行为外部性，降低成本；相较于政府，它更贴近市场与社会，具有信息获得的便利性、面向上的直接性等优势。而从时代上看，西方行业协会多源起于自由主义思想泛滥的年代，与自由主义相对的必然是政府理性与国家权威。如此，在政府与社会之间架设“桥梁”机制用以勾连、协同权力和资源的有效配置成为理性选择。作为中间组织存在的行业协会正是这种集体理性的产物，同时，这也决定行业协会的权力来源具有双重性，即一方面源自社会，是行业会员便于共同利益整合的部分权力让渡；另一方面，源自政府，或者更准确地说，是为化解政府失灵所引致的部分公共权力让渡。这种权力来源，决定了行业协会的集体利益代表和维护角色。由是观之，行业协会在西方是自序演化而成的，是内嵌于西方经济社会运行的适应性增长结果，遵循社会集体行动的一般样式。

足球协会作为一种行业协会，最早产生于英国。1863年10月26日，由12家来自伦敦的俱乐部共同成立。他们成立足球协会的“目的不是要控制这项运动，而是要就比赛的规则达成一致”［3］。当然，早期足球协会出台的规则（1863年12月公布）并非为所有俱乐部所接受，甚至于协会自身的合法性都存在问题，因为不仅伦敦地区有足球协会，谢菲尔德也有，苏格兰也有。直至1870年，围绕规则争论的结束，英国足球协会才得以在全英获得一致认可；而30余年后的1904年，国际足球联合会方才成立。由此来看，在西方，足球协会的出现，是分散的俱乐部为了便于组织协调而逐步形成的，且与俱乐部的竞技交往范围扩大相适应，先有地区性的协会，再有全国性的协会，最后形成国际性的体育组织，是其形成的基本轨迹。沿承西方行业协会的共性特质，西方足球协会的产生更多是社会自发自序形成的，其权力源泉并非来自于政府权力让渡，而是源于效率上的优势。这不仅保证了其与政府之间正当的关系，还进一步明确了其服务会员的基本宗旨。从功能上看，一方面充当社会整合的“俱乐部组织”角色；另一方面，扮演了“代理人”角色，而这恰恰是学界［7］所共识的行业协会职能定位所在。

明晰了足球协会在西方的生成之道与角色担当后，接下来考察我国足球协会是否也遵循相似的演变生成路径以及是否也具有类同的职责定位？当然，回答该问题需回归历史进行找寻。在特定的社会背景下，新中国选择参照前苏联推进计划体制，并形成条块结合的府际关系模式，学界往往将其定义为“‘职责同构’加‘条块分割’”［15］，并具体体现为：1）从中央到各省市县区上下对口的政府机构设置；2）条块分割的政府管理体制，条条“钳制”块块，块块“影响”条条；3）决策与执行相分离的运行过程，并往往以项目制运作方式为主要样式。这种样态有助于顺应赶超式发展战略，迅速整合社会资源。与中国经济社会发展一样，基础薄弱的新中国体育，也选择了赶超式发展战略，并逐步演化为奥运争光战略，形成以竞技体育为主体的体育管理体制，遵循奥运争光和大赛夺金为主线的赶超式发展逻辑，以政府主导资源配置为行动方式，强调统一领导、分类分级管理，架构了一贯制的竞技体育人才培养和运动竞赛体系，形成了体育资源和权利配布的一个复杂场域。在该场域下，围绕着众多个单一项目（成绩）“通过国家纵向管理模式，实现国家竞技体育战略的层级代理关系”［12］，并进而构筑一个个细分的场域。如此，中国体育领域以国家体育总局为龙头，以各地方体育局、各地方相关协会为主体，演化出以谋求奥运争光的“联邦主义样态”［17］。这种结构样态，以落实奥运争光战略、获得大赛成绩为导向，财政资源配给、后备人才便捷条件，乃至体育系统官员考核都与竞技成绩挂钩。地方体育部门以谋求上级资源的本地区、本部门优先配置为基本行动目标，即如何在上一级政府的权利和资源分配中获得优势，因地制宜、充分发挥自身优势，抓住自身优势资源，并不遗余力阻止本地区（部门）资源外流，成为其行动准则。这种围绕人才、资金、资源和市场等方面的激烈竞争，造成了一定程度上的地区（部门）保护主义，形成中国体育领域的府际竞争格局。

从足球协会管理体制上看，双重管理体制是当前显性特征，即地方足球协会面临着双重管理。一方面为上一级协会，虽然名义上带有指导与服务的规定性，但是实践中由于资源禀赋上的依赖关系，往往演化为决策控制与执行落实关系；另一方面，为地方政府，除去民政系统备案外，去行政化前的地方足球协会往往以足球运动项目管理中心（或足球训练管理基地）的名义存在，实质上为地方体育局的直属机构，自然受地方政府部门管理。如上海市足球协会在其官网上即将其自身定位为 “接受中国足球协会、上海市体育局、上海市体育总会和上海市社会团体管理局的业务指导与监督管理；是中国足球协会的会员协会，是上海体育总会的单位会员；是负责管理与发展上海足球的社团组织，其主管部门为上海市体育局和上海市体育总会”。其他省（市）足球协会都具有相似的表述。由是观之，地方足球协会具有明显的“条块体制”特质，在组织结构上具有双重套嵌性。其中，第一重套嵌表现在地方足球协会与当地体育行政部门关系上，地方足球协会往往以 “一套人马，两块牌子”样态存在，既是社会组织，又是准行政部门，组织架构上套嵌于政府行政体制之中；第二重套嵌显现为地方足球协会在中国体育府际竞争关系体系中，充当地方利益代表镶嵌在国家足球竞技发展体系之中。这种以政府附属性与府际博弈逐利性为存在样态的地方足球协会，在组织架构和运行机制上带有明显的行政色彩，“二政府”的标签在地方足球协会定位上更为凸显。

另一方面，在一个由行政主导的、以政府职责达成为目标的管理体制中，地方足球协会在经费来源、人事安排乃至工作职能上，都依靠政府的职权，由政府主导；而缺乏自治机制的协会往往以任务应对方式推行自身实践，目的上更多是为了完成政府交办的事宜。事实上，对于足球协会而言，在不同层级上，其服务面向理应不同，职责要求亦应有所差异。在中国足球协会层面，作为中国足球的代理人，全方位发展会员，促进足球项目在中国的有序健康发展是其职责所在，并显性表现在中国足球人口、中国足球竞赛水平等方面；对于省（市）地方足球协会而言，充当本地区足球发展的代理人角色，谋求本地区足球水平的提升和普及率的提高是其基本定位，服务本地区足球从业者是其首要职责。但是，在中国府际关系范式下，对于地方足球协会而言，一边是地方政府和地方利益，另一边是中国足球协会和国家利益，双重代理的身份形塑着地方足球协会行为逻辑，其行动决策取决于国家利益、地方利益之间的博弈，以及利益实现的可行性。地方足球协会要想获取合法的身份并维系自身的发展，往往会采取偏向资源优配一方，以实现自身利益最大化。现实中，沿承“大一统”的传统体制，显然资源更多集中于中央以及条上。于是，条块体制下的地方政府部门角色担当往往存在一定的偏误，条上的指导作用和块上的决定性作用混淆时有发生，在地方政府和中央政府的利益追求不一致的情况下，就存在着地方和中央博弈的可能性，并导致自身职能定位的异化。沿承传统体制，强调政府任务、运动成绩指标，而忽视其本体上的会员服务和地区足球发展职责，这种现象广泛存在于地方足球协会运行实践中。

明晰了地方足球协会存在的政府附属性与府际博弈逐利性现象，把握了其运行特征后，逻辑上需要探讨为何会如此。之所以如此，首先与中国足球协会形成演化机制有关。1949年后，国家相继成立中华全国体育总会、中央人民政府体育运动委员会（后改名为中华人民共和国体育运动委员会），负责领导、协调、监督全国体育工作；随后，“从1956年起，又先后成立了各行业、各系统的体育协会和大量基层体育协会。它们按照各自的管辖范围开展工作”［5］。从源起上，中国足球协会是政府主动建构的，从其产生伊始就套嵌于政府体育管理体制之中，且先有全国性体育协会，再有各地方体育协会，是中国各级足球协会生成之路径。这一生成路径还催生了各级足球协会在资源禀赋与权利配置上的政府依附性特征，引致其运行方式的异化。

同时，中国足球协会的组织架构名义上带有社会组织的依条建构特征，即顶层为最具代表性的中国足球协会，向下延伸到省市、地市、县区（足球协会），其间夹杂一系列行业部门分协会。这种样态主要源于计划体制，是政府顺应社会管理需要而进行的主动构建，本质上带有政府便利倾向性，明显区别于西方。西方国家的足球协会是在项目自序演化过程中形成的，为的是更方便于项目运作与发展，组织架构是以权利配置的合法性和资源流转的合理性为准则的。这种差异性的存在，使得中国足球协会无法类同西方进行多元主体或多中心主义构建，选择单一中心模式成为应然。如此也就形成了中国特有的“从上至下”的足球协会样态，催生围绕资源争夺和利益控制的协会运作体系。中国行业协会地位的改观更多是近10年的事情。2007年，《关于加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》发布后，在“地方政府层面有局部的突破和放松”。在这样破旧立新的过渡时期，对于地方足球协会而言，资源禀赋和权力配置上的欠缺，往往成为其生成发展的基础性（制度）环境，影响着其权力型塑取向和水平。而且在这样的一种状态下，对于理性的组织而言，寻求代理政府资源与权力显然是经济的。由是，中国地方足球协会源于政府主导建构，其产生的目的上不同于西方自序演化而来，机理上也区别于西方的边际效率优化运作逻辑，更多是带有便于管理的意味。

诚然，地方足球协会的组织架设、运行机制带有顺应性生成特征，是在中国特殊社会背景和运行体制中产生的。这种生存样态，虽然存在一定的历史合理性，然面向未来，又不可避免存在着过渡色彩，具有众多不规范、不成熟、不适应的地方，甚至存在一定的消极因素，在一定程度上限制其有序发展，并总体上影响中国足球发展的资源水平提升。更为关键的是，阻碍了中国足球改革的有序推进，引致地方足球协会改革陷入实践困境。首先，违背行业协会效率优化的维系原则。诚如前文所述，顺应社会需求的权力和资源配置上的优势是行业协会存在的根本所在，对于足球协会也一样。维护成员（会员）的利益，为成员（会员）服务，是作为社会组织的足球协会职责所在；而不同层级的协会，面向不同，从而形成围绕足球有序发展的效率优配体系。但现实中的地方足球协会所展现的政府附属性及府际博弈逐利性，表现为运行目标上以资源争夺为主而淡化自身资源的创设，引致以获取条上资源的优劣来评判协会工作业绩的不良倾向，不仅损害了地方足球相关者的利益，还损害了国家足球整体利益。其结果是中国足球发展的组织效率优势缺失，导致中国足球整体水平提升不力。

其次，现存的地方政府与地方足球协会之间双向依赖关系，伴生政府与协会关系的双重套嵌困境，阻碍改革的有效推进。一方面，地方政府期望地方足球协会承担本地区足球项目发展相关事宜，同时借助足球协会这一媒介，向上谋求资源优配；另一方面，地方足球协会往往倾向于继续保留其源起和发展过程中的固有政府依赖性。换句话说，不论是地方体育行政部门（政府），还是地方足球协会，都可能显现具有背离脱轨改革的意图。从协会角度看，其产生是政府推动的；人员受命于政府，多为行政人员或行政分流人员；社会服务意识和能力差，自给自足能力不足，经费依赖问题严重；加之政府主动放权、转移职能不够，资源还在政府手中。如此背景下，失去地方政府，则意味着失去赖以存在的根本，违背理性决策的基本规律。

此外，从中国足球协会整体改革来看，是沿着自上而下的方式推进。一方面，地方协会的自主力量没有得到完备发展，生存能力弱；另一方面，地方协会代理的地方政府职责在没有承接社会力量的情况下调整，则往往陷入无政府状态，在一定程度上不利于项目的有序发展。对于地方足球协会而言，硬性任务是运动成绩，如获得好的联赛、全运会成绩，获得中国足球协会某某改革试点等，并转而形成自身的本地区优势。为了达成这一目标，需要资源禀赋。于是，寻求高资源禀赋群体，并依赖之，形成“有条件的共生体”［16］用以维系自身生存与发展，显然是理性选择的结果。行动方式上，追求与上级协会行为和利益上的一致性，成为首要选择。如中国足球协会要求推行专业队职业化，就顺应之成立职业俱乐部；中国足球协会进行实体化改革，也率先推行改革，至于结果如何不是重点考虑的问题，关键是做了就可以获得资源。

基于上述分析，大体可以看出，中国地方足球协会在生成路径、职责定位、现实运行等方面都显示明显的双重套嵌性，并可能引致中国足球改革陷入困局。由是，需找寻解决之策，以化解其风险，推进中国足球改革目标的顺利达成，最终促进中国足球远景发展目标的实现。

2 推进地方足球协会改革之策略选择

2.1 跳出协会去行政化改革的理论束缚：调整地方足球协会改革思路

近年来，有关优化政府与市场、与社会的关系议题贯穿于改革实践，备受重视。在经济体制改革中，力求处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用；在社会管理体制改革中，谋求处理好政府和社会关系，发挥社会组织的积极性和能动性，推进国家治理体系和治理能力现代化。在此议题下，足球运动项目管理中心撤销，中国足球协会去行政化，带有明显适应中国职业足球和校园足球发展，谋求理顺政府与市场、与社会关系的意味［11］。地方足球协会改革，作为中国足球改革的一个分子，本质上带有顺应中国足球协会去行政化的对接意味，当然，又不仅于此。因为，在中国特殊的国情下，顶层设计上的政府与市场、与社会关系优化不可避免的内嵌于行政体制内，连带着政府间关系议题。诚如前文所述，地方足球协会目前问题即在于其套嵌于政府间博弈关系之中，形成双重套嵌结构体系，导致运行机理异化，并引致中国足球改革发展陷入困局。

长期以来，以管控支持为主体推进社会足球发展是地方足球协会运作的基本方式，而这种源自政府的行政机制恰恰是改革所力图解决的问题所在。如此，则意味着当前地方足球协会改革所力求解决的问题，本然涉及架构政府与协会之间合理关系的议题，一方面剥离地方协会与地方政府部门之间政社不分关系；另一方面，剥离绑架地方足球协会的政府间府际竞争关系。事实上，理顺政府与协会（社会组织）关系并非是中国独有的改革议题。在西方社会，在自由主义与干预主义思想的激烈碰撞中，政府与市场的不足逐渐明晰，走“第三条路”的呼声骤起，特别是公共治理理论的兴起，改革政府，重塑政府与社会、与市场的关系，更好发挥协会等 “第三方”作用，逐渐成为共识。当然，需要指出的是，西方相关改革更多是解决各方如何定位的议题，或者说如何将政府与市场所无法圆满解决的议题移交给协会（社会组织）以及对其进行有效治理。相关改革实践在中国更为复杂，不仅要解决各自定位问题，还需解决各自建设与完善问题。而且前者的实现，往往建立在后者的完善基础之上，或者说离开政府改革的完善，社会主义市场经济的形成以及社会组织（协会）治理体系的完备，各相关利益主体之间就不可能形成准确、规范的职能定位。另一方面，关于地方足球协会改革目的议题，无非有以下两类：一是为了进一步优化管理，激发管理效率；二是借由地方协会改革，激发和利用社会活力以促进足球发展。如果是前者，则优化举国体制可能是最好的选择；如果是后者，则意味着需要扩大协会的社会代表性和社会服务能力，以促进其回归服务会员、服务社会的本源规定性。

由是观之，地方足球协会改革可能不是一个有着明晰边界的专项改革，而是涉及面甚广的由多领域、多层面共同构成的改革实践。如果仅仅将行动放在协会去行政化改革的单一议题上，不仅无法真正实现地方足球协会的行政剥离，还会导致地方政府部门、地方社会足球运动以及地方足球协会之间关系的脱序，甚至引致无组织状况的出现。因此，重新树立系统改革理念，推进相关改革成为必然，而具体策略上宜围绕权力和资源的有效配置展开。

2.2 转换隶属关系，推进地方足球协会自主造血能力建设

传统体制下政府与协会关系上无疑是政府主导的，而地方足球协会改革，力图实现政社分开，将不隶属政府的职能剥离，不断加大地方协会的社会自主性，实质上这是一个关于社会组织成长的议题。从这个意义上说，单纯依赖中央政府的推进方式，往往存在双面性，即对于组织架构、权利配备上具有表面上的彻底性。然在政府与市场、与社会关系的型塑上则没有切中痛点，因为，没有将协会职责定位从服务于政府向服务于社会进行转变。当然，要实现协会职责定位的社会会员服务回归，就要实现权力和资源由来上的社会性，政府给予“断奶”，转而谋求社会供给是唯一出路。不过，现在的问题是，地方足球协会在人员、经费等方面都依附于政府部门，没有自给自足的能力，强制性“断奶”，结果自然是将其推向“灾难的深渊”。解决地方足球协会自主生存能力可能是首要思考的问题。

回溯中国足球领域改革实践，如果说1994年以中国职业足球联赛推出为标志的职业化发展是一次给中国专业足球队的“断奶”行动，那么，中国足球协会去行政化改革就是第2次“断奶”行动，而后续的地方足球协会“断奶”行动将是第3次。事实上，第1次“断奶”行动成功的关键在于社会市场的接盘，依靠政府财政支撑的足球队变为市场企业，成为依赖竞赛产品销售的商业型俱乐部。第2次“断奶”的成功，尽管带有顶层设计的色彩，但中国足球协会自足能力的提升才是其关键所在。在相关政策推动下，中国足球领域的赚钱效应不断显现，中超联赛球市、赞助红火发展，电视转播收入倍增；《2016年中国足球协会工作报告》显示，“2016年中国足协（含其下属子公司福特宝）总计收入为7.64亿元，2017年总体收入预算目标则为7.8亿元”。正是因为中国足球协会具有了稳定的收入来源，其去行政化脱轨行动方能成功。纵观这2次脱轨行动，一个共同的特征是社会与市场成为承载主体，从第1次的俱乐部冠名企业，到第2次的社会足球市场主体（最终是各类消费）。那么，第3次“断奶”行动是不是也需要社会市场呢？答案显然是肯定的。因为足球协会社会化改革议题中，本然的带有改变政府与社会组织之间关系的内涵，让具有社会组织定位的足球协会回归社会，在服务社会、依赖社会之中自主生存是改革的应然目标。

一般来说，作为非营利性社会组织的行业协会经费来源主要有：会费收入、有偿服务收入、社会资助和捐赠收入以及利息收入等，其中，会费收入是行业协会最主要的收入来源。是否社会化改革后的地方足球协会亦能如此呢？事实上，不尽其然。地方足球协会源起与发展上的政府附属性，长期专注竞技足球运动而背离社会需求的运作发展实践，使得它们不仅无法作为社会足球的有效代表，而且也不具备服务社会的能力，因此，会员收入和有偿服务收入将很难实现。如此，则意味着地方足球协会需另谋出路。方向上，首先可以承接政府公共服务的职能，获得政府社会足球发展相关补贴经费，如校园足球、地方足球竞赛组织与运营等方面；其次，可以充分利用自身资源优势，积极参与社会服务，获取相关收益，如自有场地租赁与有偿服务，足球教练员、裁判员培训等；此外，组织运营地区性足球赛事，以及从上一级协会、地方足球俱乐部等方面获得相关经费收入，也是地方足球协会需要考虑的。转变依存对象，依靠社会，从社会获取维系存活的经费来源，是地方足球协会改革所需解决的关键议题。

另一层面上，改革地方足球协会，还需解决地方足球协会长期依托地方体育行政部门而存在的局面。策略上则需先剥离府际竞争，这样政府才有解放地方足球协会的可能性，才能给予地方足球协会自主发展、完善社会服务能力的机会与条件，同时，政府与协会也才能专注于自身建设；而伴随地方足球协会自身能力建设的推进，一个可以自我生存与维系的协会形成后，再进行第2次剥离，即解决政社关系，将足球协会从地方政府行政部门中剥离开，实现社会组织化。其次，在归属关系剥离的实践中，还需进行针对性的权力结构重塑实践。具体来说，就是将原来地方体育行政部门代理的足球事业发展权力收回，然后围绕中国足球协会进行权力再分配，形成以条为主的中国足球发展权力分布样态。当然，这种围绕中国足球协会的集权体制具有阶段性特征，待到地方足球社会组织繁荣时，各级地方足球协会的能力得到提升，再行放权，并最终形成以中国足球协会为轴心，以各地方足球协会为基点的职责明确、互动通畅的中国足球权力结构体系（即改良的“轴心辐射模式”［14］）。按此思路，随着管理体制改革的深入，政府行政管控方式逐渐发生变迁，从对资源本身的控制逐渐向对资源使用权限控制转变；而地方足球协会作为社会组织，所能获得的资源不断增多，其实践方式上也带有类似性，从资源管控到权利管控，基于自身利益给予社会足球发展以支持，最终遵循治理现代化要求，在政府、社会、社会组织之间形成围绕权力和资源配置的合理作用边界，实现改革的目标。

当然，需要指出，地方政府与地方足球协会之间所需采用的两次剥离实践，更多的是针对政府权力收回和协会自主能力培育，而不涉及地方足球协会运行形态和运行机制的改革路径。这也意味着中国地方足球协会改革是不存在缓冲期的。因为，按照现有协会模式分类，地方足球协会具有明显的体制内外结合模式特征，即具有名义上的会员大会权力机构，但决策、监督和执行环节都带有主管部门（政府）的色彩。如此，按照“体制内、体制内外结合、体制外”这样的三分法［9］，则意味着地方足球协会要么停滞不前，要么一步走到体制外，形成非营利性组织法人治理结构，会员大会、理事会、监事会、行政人员（含秘书长）都需遵循社会化的生成与运作逻辑。由此，也反映出中国地方足球协会改革的紧迫性。

2.3 强化政府职能转换，加强地方足球协会服务职能培育

中国地方足球协会现有的组织样态，是特定社会背景（计划体制）下产生的，本源上含有谋求组织效率优化的意味。然而其现实的功能异化以及地位的依附性实践打破了组织细分所带来的效率优势，而且还引致组织行为变形、组织角色偏移等一系列问题。现今力求推进的地方足球协会改革，表面上带有政社分开的意味，强调地方足球协会与行政部门脱钩；本质上却内含着重塑社会关系、架构合理的社会分工体系的逻辑，政府职能转变、协会角色回归是其本质要求。在这一过程中，主要发生两个变化：1）协会权力来源及其性质上的变迁，从政府委托授权变为了会员授权，从行政权力变为凭借自身优势而获得的行业治理权力；2）管理运行样式的变化，从政府事务中解脱出来，转而专注于服务会员和社会足球发展的准公共职能。为了实现转变，需要做好以下4类工作：

1. 加大政府放权力度，重塑政府与协会关系。

在全面深化改革背景下，面向体育强国建设需优化中国体育发展模式，架构“强国家，强社会”的双强模式［4］。该模式实质上是一种政府与社会相互增权、协同合作、和谐互动的良性运行样态，其融合的切入点在于政府与社会在体育发展利益上的协同。事实上，在足球领域，以满足社会需求为导向，恰恰是政府与协会组织利益协同的关键所在，即政府行政部门需摆脱奥运争光的成绩束缚转而投身社会足球发展大潮，从而与回归社会足球发展代理人角色的协会组织对接，形成良性互动关系。而实现之，则需进一步强化政府对协会的放权，原则遵循“凡是社会能做的都需下放”，让协会真正成为地方足球发展的代理人，而非政府利益的代表。当然，政府下放的权力清单中，首推地方足球协会欠缺的决策权，即地方足球协会可以根据自身的资源优劣势，选择适合本地区的足球发展方式，推行适应本地区需要的足球运行机制。在这一过程中，权力下放范围可以感性理解为，凡是社会愿意做的都需让社会去做；而不是以政府是否愿意做为权力下放的标准。

2. 优化改革路径，强化合作平台建设与功效发挥。

在协会改革议题中，往往强调通过政府放权，释放协会发展活力，构建新型的政社关系。而政府放权，从途径上看，可以是资源供给型的政策，也可以是制度供给型的政策。从已有情况来看，资源供给型政策往往由于项目制实施过程中的问题而难以达到效率最优化，经常出现的情况是“很多体育项目的获得主体，可能不是对该项目需求最迫切的，而是最适合项目落实后持续运行的主体”［13］。同样，制度供给型政策，政府往往优先释放协会活动空间和相应权限，而习惯于体制内规范的协会对于自身职责和运行规范只能在实践中不断尝试、积累型塑，周期较长，难度较大。如此，转变当前专注政策推进架构发展环境的改革路径，转而强化实质性的制度与资源双重供给政策出台，可能效果更佳。策略上，创设政府与协会合作平台可能更符合“扶上马送一程”的理念要求。具体途径上，政府购买公共服务尤为值得推崇。事实上，2013年国家即出台了《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，反映到足球领域，校园足球的推广实践即具有类似特征。当然，需要指出的是，现有校园足球运作实践中，政府与地方足球协会合作过程中，合作内容、方式、流程往往受到政府既定政策和发展方针的束缚，而背离了社会需求的导向性，这不仅不利于校园足球活动的开展，也不利于地方足球协会的自主能力建设的深入，需要进行优化。

3. 转变中国足球协会内部权力运行规程，完善地方足球协会内部治理结构。

原有运行体制中，中国足球协会的触角是沿承中国体育管理体制配布的，具有单中心色彩，且这一决策主体往往通过行政权力媒介伸向社会，显现为权威性资源配置方式和职责同构的组织样式。这种依赖政府行政实践的方式，天生就存在不充分性，即便是再事无巨细也无法圆满服务于社会所有人。改变之，则需转换地方足球协会的权利结构关系，从单中心变为多中心，即以各地方足球发展需求为中心，在一定的规则体系内强化各相关利益主体相互调适，竞争合作、互利共享，并最终借由协会进行权利收拢与再分配。从作用方式上看，显示为原有的协会中心管控、社会分散执行，变为社会分散表达、协会收拢把控；而与之对应，地方足球协会运作方式需从控制向服务转变，并借助公共服务需求表达和应答方式来达成，在展现自身代表性的同时实现基于社会需求的组织架构。

4. 完善相关法规，依法规范协会权力的运行，健全地方足球协会运行章程。

以转换政府职能，不断赋权为特征的地方协会改革，其结果必然走向地方协会自主权力的不断增加实践。而对于尚处完善之中的地方足球协会而言，如何对相关权力进行规范，就成为需要解决的重要问题。当然，这可能涉及两个方面建设问题，一方面为架构完备的政府依法对地方足球协会进行监管的体系，在不干涉协会正当权力运作的前提下，形成司法监管、委托社会主体监督等多形式的监督体系；另一方面，则推动地方足球协会形成有效的内部监督体系，有效协同会员大会、理事会、监事会及相关行政人员之间的权力关系及其作用实现机制，健全地方足球协会的运行章程。

3 结语

作为中国足球改革的重要分支，地方足球协会改革的力度与效果直接关系到中国足球发展战略目标的实现。伊始于2016年的地方足球协会改革虽然已进入实践阶段，但是改革理念和路径上的不清晰引致出现形式大于内容的局面。事实上，任何的社会存在都无法背离其鲜活的社会基础及建构在该基础上的“先天禀赋”， 嵌套入中国体育领域府际竞争体系中的地方足球协会，欲取得改革成功，就首先要跳出这种束缚，进入一个新的循环体系之中。而新的循环体系，可能正是依托政府顶层设计解决的中国足球协会去行政化实践体系（或者说是政府与协会关系作用边界体系）。从这个意义上讲，地方足球协会改革的难度要大于中国足球协会，其所值得研究的议题也更多，更有意义。

［1］ ［法］埃哈尔·费埃德伯格.权力与规则：组织行动的动力［M］.张月，等，译.上海：格致出版社/上海人民出版社，2008：288-289.

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Operation Mechanism and Reform Strategy of the Chinese Local Football Association

ZHANG Bing1，2

With the implementation of the Chinese Football Association to be administrative，the local football association reform issues were put on the agenda，and entered the pilot phase. Of course，these reform fi rst needs to clarify its operating mechanism，deconstruct its relationship system and face problems. This study seeks to explore the above issues under the traction of intergovernmental relations. We found that，unlike the Western，the Chinese local soccer association follows the topdown constructive feature and embeds itself into the inter-governmental competition system of the local sports administration department，showing double nesting，resulting the dilemma as：organizational ef fi ciency loss and reform restriction. To solve the problem，we need to change the reform idea which as single government and association relations issues，give priority to resolve the pro fi t-taking competition dilemma of intergovernmental game by the local football association；and then change the Football Association af fi liation by adjust the power and resource，promote the service functions and hematologist ability of local football association，on the basis of the practice of the government functions transformation.

local football association；football reform；intergovernmental relations；mechanism

G80-05

A

1000-677X（2017）11-0091-07

10. 16469/j. css. 201711011

2017-07-07；

2017-10-22

国家社会科学基金重大招标项目（16ZDA225）。

张兵，男，副教授，主要研究方向为职业体育及体育经济社会问题研究，E-mail：zhangbing2001@sina.com。

1.盐城师范学院 体育学院，江苏 盐城 224002；2.清华大学 体育学博士后流动站，北京100084

1.Yancheng Teachers College，Yancheng 224002，China；2.Tsinghua University，Beijing 100084，China.