论一事不再罚原则

2017-01-27宋盈

法制博览 2017年36期

关键词：行政处罚法一事行政处罚

宋盈

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450

论一事不再罚原则

宋盈

天津市滨海新区塘沽人民检察院，天津 300450

一事不再罚是行政处罚的一个基本原则，它的含义是对违法行为人的同一个违法行为，不得以事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。它的目的在于防止重复处罚，与过罚相当的法律原则相适应。关于一事不再罚原则有很多观点，我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。是一事不再罚的体现，但是这样的规定值得商榷。

行政处罚；一事不再罚；罚款

一、一事不再罚概述

行政处罚是国家特定行政机关依照法定权限和程序对违反行政法规范尚未构成犯罪的相对方给予行政制裁的具体行政行为。行政处罚的目的是通过教育和惩罚，使相对人今后不再犯同一违法行为。由于行政处罚具有强制力，对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生产生负效应，因此处罚受到很多原则的限制。一事不再罚是行政处罚的一个基本原则，它的含义是对违法行为人的同一个违法行为，不得以同一事实和同一理由给予两次以上的行政处罚。它的目的在于防止重复处罚，与过罚相当的法律原则相适应。

(一)“一事不再罚”的具体含义

我国行政法学界关于这一原则具体含义在理解上有以下四种观点：

第一种观点：一事不再罚是指对于个人或者组织的某一违法行为，只能依法给予一次处罚，不能处罚两次或多次。对于违反行政法规构成犯罪的，行政机关不再予以处罚。①

第二种观点：认为一事不再罚系指同一行政机关，对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚。即一事不再罚原则只禁止同一行政机关对同一违法行为进行两次以上的处罚，如果同一行政机关遇有行为人两个以上违法行为的，可以处罚两次或者两次以上；两个以上行政机关对同一速法行为触犯多种行政法律规范的，可以给予不同的处罚；某一违法行为触犯刑法而受刑罚并不排除违法者还应承担行政处罚责任。②

第三种观点：认为对相对人的一个违法事实只作一次行政处罚，已经作过行政处罚的，不应再实施行政处罚。一个违法事实分别触犯了几个行政法规，构成了几种违法名称，可以分别有几个行政机关来处罚，其中一个行政机关处罚了，别的行政机关不应该再处罚，即“先罚有效，后罚无效”。③

第四种观点：一事不再罚系指同一行政机关，对同一违法行为只能实施一次处罚，不得重复处罚：对于违反两个以上行政规范的同一违法行为，行政机关应该选择其中较重的予以处罚，对于违反行政规范构成犯罪的，行政机关不再处罚。④

第五种观点：一个违法行为违反一种行政法规范，只能由一个行政机关以同一理由和事实作出一次处罚，如果一个违法行政行为违反了多个行政法规，则可以以不同的事实和理由由不同的行政机关予以处罚。⑤

综上可见，对于一事不再罚的具体的确切的含义，关键在于对“一事”和“不再”的理解，不同的理解会产生范围不同的含义。

(二)同一个违法行为的界定

1.同一个违法行为是一个独立的违法行为

一个独立的违法行为是指行为从开始到终结的一个完整过程。一般都认为行政主体对违法行为处罚完毕，这个违法行为就结束了。在现实中，有不同的情况，主要有当场终结的违法行为和非当场终结的违法行为。比如，一个司机闯红灯，警察当场开了罚单进行惩罚，责令其改过，这就是一个当场就结束的违法行为，如果该司机继续违规，就是另一个新的违法行为了。非当场终结的违法行为主要是针对违法者当场改过比较困难的情况，比如无照驾驶，行政机关责令其限期改过，这是需要一定的时间的。但是当期限到了，违法人仍进行无照驾驶，责就是一个新的违法行为。

2.是一个违法行为而非同一违法事件

一个违法事件可能会包含多个违法行为，比如由于赌博而伤人，整体来看，这是一个违法事件，但是却包含伤害和赌博两个违法行为，因此在这个时候一事不再罚的原则是不适用的。

3.是同一个实施主体实施的同一个违法行为，而非同样的违法行为

同一个违法行为必须是同一个人实施的。并且，当当事人因为一个违法行为被处罚后，又事实了同样的违法行为，这实质上是一个新的违法行为，是不适用一事不再罚原则的，因为这只是性质相同，而非一个。

4.同一个违法行为指的是一个完整的违法行为

在现实中，由于种种限制，违法者对行政主体进行欺瞒，执法者可能不能查明违法行为的全貌，从而对其进行的处罚并不是针对这个真实完整的违法行为做出的。因此，处罚主体在查明新的情况后可以追加处罚，不与一事不再罚原则冲突。至于“不再罚”的具体内容，在下文将结合我国法律进行说明。

二、我国法律关于“一事不再罚”原则的规定

我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。普遍认为，这一条是关于一事不再罚的规定。从这一条的规定上看，我们可以这样解读它：

行为人的一个行为，同时违反两个以上法律、法规的规定，可以予以两次以上的处罚，只是如果是罚款，只能罚一次，另一个处罚行为可以是依法吊销营业执照或者许可证，也可以责令停产停业，只是不能再罚款。

行为人的一个行为，违反一个法律法规规定，同时该法律法规规定有处罚权的机关可以并处两种处罚，如可以罚款并处吊销营业执照等。

因此，由于我国《行政处罚法》第二十四条为“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次经上行政罚款的行政处罚”。这样的规定，所以有人提出，把这里的“一事不再罚”原则称为“一事不再罚款”比较合适。

三、关于我国《行政处罚法》第二十四条的思考

表面来看，《行政处罚法》第二十四条确实体现了一事不再罚，只是范围限制在一事不再罚款。在我国起草《行政处罚法》时，曾规定“对于当事人的同一违法行为，行政机关不得根据同一事实和法律进行两次以上的处罚”⑥但是该草案没有通过，最终形成了《行政处罚法》第二十四条的内容，相比之下，其适用相差很多。相关资料显示，立法者之所以没有按草案的规定，主要是由于现行体制还不成熟，搞不好会影响行政管理效能，看来这一条规定是利益与公正的平衡。

笔者认为，《行政处罚法》第二十四条的规定在一些情况下是有失公平的，是不符一事不再罚的本质的，一事不再罚的本质在于过罚相当的体现。可是，如果单纯的采取一事不再罚款，有可能产生过罚不当的现象。因为，处罚方式不仅仅只有罚款一种，还有很多比罚款更严厉的惩罚方式，比如，吊销营业执照，拘留等。设想这样一种情况，两个机关在一定事实下都有处罚的权力，第一个行政机关进行罚款，第二个行政机关可以罚款和吊销营业执照，那么由于法律的这样规定，产生的结果可能就是当事人受到罚款和吊销营业执照的处罚。我们不否认不同的法律规范有它自己的目的，但是，当几个目的结合起来实行处罚，对于当事人而言不免过于严厉，有的时候，一个处罚行为已经实现了其他法律法规的立法目的，因此，在处罚方式上应该采取吸收原则，当两个行政机关同时有处罚权限的是时候，应采取以一个作出较重处罚决定的行政机关处罚为限，以实现一事不再罚的本质——过罚相当。

[注释]

①杨海坤.论行政处罚应遵循的若干原则[J].政法学刊，1991(3).

②李卫刚主编.行政法学讨论教学教程[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2007：163.

③吴祖谋，葛文珠.试述一事不再罚原则[J].法学评论，1993(5).

④应松年.行政行为法[M].北京：人民出版社，1993：469.

⑤章新生，向群雄.行政处罚的一事不再罚初探[J].中南政法学院学报，1993(3).

⑥胡锦光.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，1998：103.

[1]李卫刚主编.行政法学讨论教学教程[M].北京：对外经济贸易大学出版社，2007.

[2]吴祖谋，葛文珠.试述一事不再罚原则[J].法学评论，1993(5).

[3]胡锦光.行政处罚研究[M].北京：法律出版社，1998：103.

[4]张海水.行政处罚法实务指导[M].北京：中国法制出版社，2007.

[5]罗毫才.行政法学[M].北京：北京大学出版社，2005.