浅论国家法律和党内法规在衔接和协调方面所存在的困境

李湘玄

中共武汉市卫生和计划生育委员会党校，湖北 武汉 430000

浅论国家法律和党内法规在衔接和协调方面所存在的困境

李湘玄

中共武汉市卫生和计划生育委员会党校，湖北 武汉 430000

党的十八大以来，我国的政党法治化取得了许多成果，然而，作为政党法治体系的两个组成部分：国家法律体系和党内法规及制度体系在衔接和协调方面还存在规范冲突、调整范围界限模糊、缺乏全方位细致的违宪查纠机制等困境，要实现两者有效的衔接和协调不可能一蹴而就，它们之间的磨合还存在很大的提升空间，这需要一个不断积累、摸索转进的过程。

国家法律；党内法规；衔接；协调

政党法治化是现代政治文明的重要标志，我国政党法治体系主要包括国家法律体系和党内法规及制度体系，前者是通过国家强制力保证实施的具有普遍约束力的行为规则，后者是管党治党建设党、促进党内治理法治化的基本依据和制度载体。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央推进全面从严治党，坚持思想建党和制度建党紧密结合，出台和修订了一系列党内法规，这些成果为我党法治化建设打下很好的基础，即使如此，党内法规体系和国家法律体系就并行不悖、彼此协调统一了吗？

当然，面对“党大还是法大”的问题，习总书记很早就作过回答，他指出：依法治国和党的领导是高度统一的，法必须是党的主张和人民意愿的统一体现，党领导人民制定和实施宪法和法律，其自身必须在宪法法律的范围内活动，也就是说，党的主张与宪法法律体现的人民利益是一致的，“党大还是法大”根本是一个伪命题。然而，党内法规与国家法律在具体问题上还存在衔接和协调的困境，本文将试图进行梳理。

第一，国法与党规存在规范冲突的难题。当国家法律与党内法规在衔接上遇到规范冲突时，如何执行将成为困境。国法与党规冲突一般只会发生在党内，涉及党员、党组织和党务等事项，它面临一个选择适用的问题。以党员为例，具有公民和党员的双重身份，必须同时受宪法、法律、党章和其它党内法规的约束，而我党在党内法规建设上力度很大，标准很高很严，“党纪严于国法”，“纪律挺在前面”，因此，在执行时发生规范冲突在所难免。如在审查贪腐党员案件时，纪委依据的处分规范常常会与公民人身权，特别是人格尊严权受保护的相关法律法规产生冲突，反腐具有现实的合理性，党员贪腐更应该被严惩，不言而喻，这是否就意味着党员的身份必须就要主动放弃其作为普通公民应享有的一部分权利和自由？而我国《宪法》明文规定了我国公民具有人身自由和人格尊严不受侵犯的基本权利，这是否意味着党内法规违反了宪法呢？抛开“党大还是法大”的问题，党规和国法冲突既不利于维护党规的严肃性，也不利于维护国法的权威性、统一性。

第二，国法和党规调整的范围界限模糊。党和政府为了强化责任，高效办事，有时会通过联合发文的方式来迅速有效地解决国家和社会改革、治理中出现的问题。党政联合发文在制定主体、内容形式以及文件名称等方面并不符合党规的规范要件，在制定的法定程序上又不符合行政法规和规章，具体归为其中一类均不合适，只能称为规范性文件。在具体实践中，党政联合发文经常涉及大量的行政事项，其效力往往等同甚至高于法律法规，这类文件一般由党委法规工作机构负责审核和审查，容易引起规避行政性文件备案审查的嫌疑，党委法制工作机构其处理这类文件的备案审查能力往往有所欠缺，这类文件的备案审查已陷入模糊地带。虽然中办在《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》中提出要建立一系列机制和制度，要求有件必备、有备必审、有错必纠，但是，党政联合发文的备案审查主体责任还是不够明确，仍然需要“进一步明确哪些由党委进行备案审查，哪些依法由人大常委会实施，哪些由政府负责”[1]。联合发文是为了更高效解决有关改革方面的问题，却造成了现实存在的国法和党规调整范围的界限及备案审查主体责任的模糊不清，这种重“效率”、重“权威”、轻“法治”的现状与用法治思维和法治方式治国理政的要求，与依法执政、依法行政的要求还存在一定的差距。

第三，国法和党规缺乏全方位的、细致的违宪查纠机制。我国现行《宪法》在序言部分就要求，各政党必须以宪法为根本的活动准则，并有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切违反宪法和法律的行为必须予以追究。这个规定却是原则的、抽象的、笼统的，没有与之对应的具体完善的宪法实施的法律机制，也缺乏健全的宪法监督制度和宪法解释程序机制。即使《中国共产党党内法规制定条例》作为党内立法法的基本法，也多为原则性的规定，缺少细节性的制度。而《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》是为了确保党内法规和规范性文件同党章及党的理论、路线、方针、政策一致，与宪法法律一致而制定的，它的适用范围却相对有限，仅适用于中纪委、中央各部门和省委制定的党内法规和规范性文件，这如何全方位无死角地保障宪法至上原则的落实？又如何维护党内法规及制度体系的统一性和权威性？

当然，有人会辩解，我国在国家法律体系层面通过立法法建立了立法监督体系，在党内法规制度体系方面，通过《备案规定》建立了事先审核和事后备案审查相结合的监督体制，这难道不是全方位的违宪审查机制？然而，在现实中，当党内法规与法律法规相抵触甚至与宪法相抵触时，处理起来就显得有些捉襟见肘。

从国法来看，一是由全国人大常委会按照法定的程序，受理审查要求和建议，依法对其进行审查处理，但受我国目前的政党关系和法治环境的影响，全国人大常委会要径自审查处理党内法规有难度，也不现实。二是由人民法院进行司法审查也很困难，现实中就存在公民、法人或其他组织向法院起诉要求其确认党内规范性文件违法的情况，法院一开始只能以无管辖权为由不予受理，最高人民法院为此专门作出批复，指出该类案件不属法院主管的范围，法院不应受理，告知当事人向其它有关部门申请解决，即便该批复后来被民事诉讼法和相关司法解释所代替，但党委仍然只有在极其少数的情况下才可以比照国家机关，成为民事诉讼主体，可以说，党内法规备案审查及违宪违法问题的处理在立法和司法层面很难成功。

从党规来看，《备案规定》对党内法规备案审查共涉及六项内容，其中审查处理党内法规和规范性文件是否同党章等上位党内法规和规范性文件相冲突、是否逾越了党内组织权限等事项属于党务工作，有权执行。但是，中纪委、中央各部门和省级党委是否有权作出相关决定，认定某条党内法规或规范性文件违宪呢？这在理论层面还有待探讨。根据我国宪法，认定一个规范性文件违宪，必须要经过相应的宪法规范程序对其进行纠正或撤销，我国仅全国人大及其常委会享有监督宪法实施的职权，仅全国人大常委会享有解释宪法的职权。尽管我国宪法和法律是在党的领导下制定的，也尽管处理违宪问题最终必须体现和维护党和人民的意志，但违宪审查过程“必须恪守法定职权和程序，不能破坏宪法确定的国家权力秩序”[2]，因而，“从国家法治建设的角度看，党内法规审查和备案机构是不能行使此项权力的”[3]。再者，从审查机构自身的专业角度看，“党内法规备案审查机构对涉及国家法律法规、规章和其他规范性法律文件的内容，也明显存在知识储备不足，审查经验欠缺等方面的实际问题。”[4]所以，单从国法或党规的某一方面考虑违宪违法问题都会在实施过程中遇到困境，因此，《备案规定》提出建立党内法规备案审查和国家法律备案审查衔接联动机制，但是，据有关实践，这种双方的备案协作机制在组织形式上，主要是通过开会、发函件等方式进行沟通协调。但是，这种协作衔接形式在实施过程中存在很多现实性问题，比如单向沟通多，多方互动少；偏重于临时性的沟通协调，缺少稳定的例行性会议交流；随意性有余，稳定性不足等等，由于有效的稳定的沟通协调机制没有真正建立起来，预期的制度合力也就难以实现。

国家法律和党内法规同属治国理政的规范性依据，都是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，两个规范体系的衔接和协调是贯彻党中央“四个全面”战略布局，确保依法执政、科学执政的现实需要。党的十八届四中全会提出了“注重党内法规同国家法律的衔接和协调”，然而，实现国法与党规的衔接和协调不可能一蹴而就，必然是一个不断积累、由量变到质变的探索提升过程，需要执政党、相关国家机关以及其他社会成员共同持续推动，合力织紧扎牢“制度的笼子”，筑实法治体系，推进国家治理体系和治理能力现代化。

[1]李适时.全面贯彻实施修改后的立法法——在第二十一次全国地方立法研讨会上的总结[J].中国人大，2015(21)：12-17.

[2]秦前红，苏绍龙.党内法规与国家法律衔接和协调的基准与路径——兼论备案审查衔接联动机制[J].西北政法大学学报，2016(5)：21-30.

[3]张晓燕.党的建设制度改革顶层设计研究[J].理论学刊，2014(1)：19-25.

[4]胡勇.建联合审查机制筑合法合规屏障[J].党内法规研究，2014(2)：57-59；李忠.党内法规建设研究[M].北京：中国社会科学出版社，2015.

D262.6；D920.0

A

2095-4379-(2017)36-0067-02

李湘玄，武汉大学，硕士，中共武汉市卫生和计划生育委员会党校，助教。