论我国环境公益诉讼制度的完善

王子豪

河北大学政法学院，河北 保定 071000

论我国环境公益诉讼制度的完善

王子豪

河北大学政法学院，河北 保定 071000

环境问题一直以来是关乎人类生存和发展，关乎社会公共利益的重要问题，尤其近年来，我国在经济建设高速发展的同时也伴随着严重的环境污染问题。新《环境保护法》的出台，在一定程度上为环境问题的解决提供了法律上的制度保障，但也存在很多疏漏之处。本文从法律现有规定入手，结合我国当前环境公益诉讼制度上的司法现状，并吸收借鉴国内外先进研究成果，对我国的环境公益诉讼问题进行研究并提出合理建议。

环境公益诉讼；社会公共利益；生态环境

一、环境公益诉讼制度概述

(一)环境公益诉讼概念界定

环境问题一直是伴随人类发展的重要问题，如何在制度上为杜绝环境污染提供保障是人们一直追求和探索的，传统的救济机制在应对环境问题的表现上人们有目共睹，建立更为适合当前实际的环境公共利益的诉讼制度成为迫切需要。

环境公益诉讼不同于以往个体受到侵害后的补偿和救济制度，更多地体现更多表现为环境法上的社会责任与公益责任。比较世界各国的环境公益诉讼，它们具有如下三方面的共同特征：

第一，在传统诉讼中，利益受到侵害是诉权产生的前提，相比之下，环境公益诉讼并不要求原告是环境利益直接受到侵害的人，原告起诉的理由并非个人人身或财产利益等私益受损，而在于维护因公民、法人或行政机关损害环境或者行政不作为而被侵犯或受到威胁的环境公共利益。

第二，环境公益诉讼具有显著的预防性。因为环境损害具有不可逆转性，与一般私益诉讼相比，一旦有合理证据证明某种行为有侵害环境公益的紧迫现实危险，便可以提起诉讼，追究行为人的责任。这种预防作用在环境公益诉讼中最为明显，所以极有必要在实际损害尚未发生时就赋予公民维护环境公共利益的权利，从而避免造成极其严重不可修复的环境损害。

第三，环境公益诉讼可以适用于不同的诉讼领域，它并非独立的。具体适用何种程序取决于被诉对象的类型，如果涉及个人、法人或其他组织的环境侵权行为，则适用环境民事公益诉讼；如果是行政机关或者其他公权力机构造成环境侵权问题，则可以提起环境行政公益诉讼。

(二)环境公益诉讼制度在我国的立法体现

1.环境公益诉讼制度在旧《环境保护法》中的体现

1989年的《环境保护法》在第四十条至第四十二条中规定了环境行政责任与环境侵权民事责任。其中第四十一条第一款这样规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。”由于这两种责任都是旨在维护公民、法人等私益的责任制度，因此他们并不属于环境公益诉讼的范畴。旧《环境保护法》并未确立环境公益诉讼制度。

2.环境公益诉讼制度在新《民事诉讼法》中的体现

2012年8月通过、2013年1月开始施行的新《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这一规定被认为是环境公益诉讼制度的正式入法，但由于该条规定过于模糊，没有明确相关的概念，也没有具体的司法解释对其进行细化，因此缺少现实的实用性，不能真正实现公民通过环境诉讼维护个人和公共利益的愿望。

二、新《环境保护法》对环境公益诉讼制度的影响

新《环境保护法》第五十八条规定：“对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：(一)依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；(二)专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。提起诉讼的社会组织不得通过诉讼牟取经济利益。”该条规定奠定了我国环境公益诉讼制度的基础，为环境公益诉讼制度在我国的推行提供了基本依据，对我国未来的环境公益诉讼必将产生重大作用。

(一)新《环境保护法》对环境公益诉讼制度的重要作用

1.明确了环境公益诉讼的起诉主体

法律应为满足公共利益与社会利益而设，环境立法更应保障环境利益与公民需求的协调一致，并应当符合制度设计的本旨。在此基础上，新《环境保护法》第五十八条中依法登记、专门从事、连续五年、无违法记录等要件将确保起诉主体的正当、合法、专业与权威，使得其诉讼行为更具代表性与公信力，这就从“质”的方面完善了起诉主体的标准；按照第五十八条的规定，在全国范围内有权提起环境公益诉讼的社会组织达到300家，这将保证环境公益诉讼更具广泛性，在“量”上确保环境公益诉讼起诉权的主体具备相当规模。这一规定弥补了新《民事诉讼法》中有关环境公益诉讼起诉主体范围的模糊性，为环境公益诉讼的提起指明了道路。

2.拓宽了环境公益诉讼的诉讼范围

现实中，因为环境污染现象更为多见、直接，立法中保持了仅确立环境污染侵权的固定模式，生态破坏的重要性始终被忽视。新《环境保护法》的出台，将有力地破除这一思维禁锢，正式确立了生态破坏的诉讼理念，将生态破坏列入环境公益诉讼范围，更有利于全民参与环境公益诉讼。

新《民事诉讼法》仅将“污染环境”作为环境诉讼的唯一理由，而新《环境保护法》增加了“破坏生态”的内容，一般认为破坏生态比环境污染的影响更为严重，而且破坏生态所造成的损害后果往往会持续很长时间甚至是不可逆的，新环保法的将“破坏生态”纳入环境公益诉讼的范畴内，使环境公益诉讼制度更加符合直接性、全面性的救济理念。

(二)新《环境保护法》在实践中的缺陷和不足

尽管新《环境保护法》初步形成了我国环境公益诉讼制度的萌芽，然而由于其并没有规定具体的诉讼制度、程序规则、救济制度等相关机制，使得环境公益诉讼制度在我国司法实践中仍然面临不少挑战。

1.诉讼主体范围仍然过窄

新《环境保护法》仅将环境公益诉讼的起诉主体规定为符合条件的社会组织，无法满足社会对于环境损害保护的合理诉求。在《民事诉讼法》与《行政诉讼法》中，起诉主体都仅限于“与案件有利害关系的公民、法人或其他组织”，而公益诉讼很重要的特征之一就是原告并不一定是利益的直接被侵害者，因为公益诉讼维护的是全体公民的利益与社会利益，任何公民或是其他主体都有义务为维护公众利益提起合理诉求。此外，按照新《民事诉讼法》第五十五条规定的公益诉讼原则，“法律规定的机关和有关组织”有权提起公益诉讼，然而，新《环境保护法》只规定了“有关组织”的条件，并未明确“法律规定的机关”的范畴，使得该主体的原告资格仍处于巨大的争议之中，条件不明也导致了司法实践中适用该条规定的混乱与困难，同时限制了环境公益诉讼的主体范围，不利于维护环境公共利益。

2.没有规定环境行政公益诉讼

新《环境保护法》第五十八条中“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”是否包括行政机关违法审批以及未及时行使监管职责的违法行为与行政不作为，还需在接下来的司法解释中予以说明。如果包括这些行政机关的违法行为和不作为行为，环境行政公益诉讼的确立将很快确立；如果这些行为不包括在内，环境行政公益诉讼依然没有可靠的法律保障。环境行政公益诉讼是环境公益诉讼制度中必不可少的部分，若缺失了这一类型的诉讼，对于这一制度的落实是不利的。

3.环境公益诉讼的具体规则缺失

新《环境保护法》仅仅初步规定了诉讼的主体，缺乏诉讼的具体规则，使得环境公益诉讼的可操作性不强。与传统诉讼不同的是，环境公益诉讼并不要求原告和案件具有直接的利害关系，这就导致法院在原告资格认定，适用证据规则，诉讼管辖等方面面临无法可依的困境。

三、我国环境公益诉讼制度的完善路径

如前文所述，新《环境保护法》的颁布对我国环境公益诉讼制度的构建有重大意义，但是仍存有一定的缺陷，这些问题将成为我们下一步的重点研究对象。我国环境公益诉讼制度的完善，需要完善相关立法，建立或修改配套制度，并修正传统诉讼模式以适应环境公益诉讼这一新型诉讼类型。

(一)拓宽诉讼主体范围

环境公益诉讼并不要求原告与环境侵害的法律事实具有直接的利害关系，即诉讼主体并不一定是利益的直接被侵害者。这虽然与我们传统的诉讼原告资格制度相违背，但是唯有如此才能保证公共利益及时受到维护。学界关于环境公益诉讼主体的研究已经基本达成一致，即应当赋予环保行政机关、社会组织、检察机关及公民以原告资格。

1.赋予行政机关以原告资格

新《民事诉讼法》在环境公益诉讼问题上已经赋予行政机关主体资格，但是包括新《环境保护法》在内的法律却无一对行政机关的具体资格及权利行使条件作出规定，这使得行政机关的环境保护权成为了空中楼阁。从操作层面来说，首先，这些机关应在穷尽各种行政手段后仍不能阻止环境公共利益受损的情况下才能提起环境公益诉讼；其次，对于难以确定环境污染或生态破坏的具体受害人，环保行政机关和其他有法定职责的机关也可以提起环境公益诉讼。关于法律规定，可以在新《民事诉讼法》的司法解释中明确“有关行政机关”的范围及起诉条件，如规定具有环境资源保护职责的国家机关为第五十五条中所指的“法律规定的行政机关”。

2.赋予检察机关以原告资格

检察机关在环境公益诉讼中的主体地位一直不甚明确，虽然实践中存在其作为原告的环境公益诉讼实例，典型如2003年山东省乐陵市人民检察院诉某化工厂违法排污案以及2009年江苏省无锡市锡山区人民检察院诉李某某、刘某某破坏高速公路公共环境案等，但由于检察机关中缺乏专门人员以及其对环境案件调查与取证手段的局限，其作为此类诉讼的起诉主体仍需法律进一步明确。

笔者认为，由检察机关作为环境公益诉讼的起诉主体应当在一定的限度与范围内，否则就会造成公权力滥用的嫌疑。因此，检察机关可以通过支持起诉、督促起诉的方式来推动环境公益诉讼程序的启动，在推动无效的情况下则采用直接起诉的方式提起环境公益诉讼。

在十八届四中全会中，《决定》提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，这一决定为检察机关提起环境公益诉讼提供了初步的构想，同时也说明检察机关未来在公益诉讼方面所应承担的重要角色，检察机关作为环境公益诉讼的原告是完善诉讼制度的迫切需要。

3.赋予公民以原告资格

新《环境保护法》未将公民列为起诉主体，未免是一大缺憾。环境的优良好坏，与民众的日常生活息息相关，公民是感知环境变化最敏感的主体，因此极有必要赋予其环境公益诉讼起诉权。

在我国，由于政治体制和司法体制的制约，公民在提起公益诉讼方面的权利还不明确。我国《宪法》赋予公民以“管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的管理参与权，因此我们可以从这一制度的内涵入手，探索建立公民提起环境公益诉讼的制度。我国现行法律多数赋予公民检举权，检举权并不是直接的诉权，但这一赋权可以产生诉权的需要，最终成为诉权的依据。具体而言，如果公民行使检举权没能达到阻止环境污染或生态破坏的目的，如行政机关未及时采取或没有采取行政措施阻止侵害，则公民可以针对行政机关的不作为提起行政诉讼。这样既可以减少法院的诉讼负担，同时还可以避免公民诉权滥用，可谓一举两得。

(二)赋予行政机关环境公益诉讼资格

环境公益诉讼应包括民事公益诉讼和行政公益诉讼两个方面，为了更加全面有效的杜绝环境问题，应及时构建环境行政公益诉讼制度。

如果没有明确的法律规定来保障环境公益诉讼，按目前的司法实践看来，环境行政公益诉讼制度将很难建立。综合考量成本和效益，在现阶段，代价最小、最实用的路径即在《行政诉讼法》的司法解释中规定环境行政公益诉讼制度。刚通过的新《行政诉讼法》并没有规定行政公益诉讼制度，这不免让广大学者失望，但是如果在随后的司法解释中规定这一制度，仍可以有力地促进我国环境公益诉讼制度的构建。此外，最高院及有关行政机关应当尽快出台司法解释或行政解释，明确行政机关违法审批以及怠于行使监管职责的违法行为与行政不作为是否属于新《环境保护法》第五十八条中“污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为”，使立法更趋于合理。

要想使环境行政公益诉讼切实落实，还有很重要的一点就是要改变法院与地方政府的关系，应尽快改革法院的财政制度，建立法院系统独立的经费管理制度，从根本上摆脱对地方政府的财政依赖。

(三)完善诉讼的具体规则

环境公益诉讼自身具有的公益性以及广泛的社会影响力，决定了其与普通民事诉讼、行政诉讼目的的根本不同，这些程序必然有其特殊性，适用普通的诉讼程序来达到保护环境公益的目的，无异于缘木求鱼。所以，我们必须要先建立符合环境公益诉讼目的的具体程序。具体而言，可以从如下几方面入手：诉讼管辖方面，此类诉讼可以由原告所在地、损害行为实施地或损害结果发生地的中级人民法院一审管辖；实行因果关系推定和举证责任倒置的证明规则来判定损害后果和环境污染、破坏生态行为的因果关系。

在救济手段方面，在生态环境面临现实紧迫危害的情况下，原告可以申请法院发布禁令，勒令污染企业停止污染行为；在诉讼费用承担方面，为鼓励公益诉讼的行为，诉讼费用制度设计应给予原告优惠和便利，如免除原告需预交的诉讼费用，原告胜诉后的诉讼费用应由被告承担。

此外，从各国在环境公益诉讼的制度构建和司法实践来看，应当建立环境公益诉讼前置程序以防止司法机关过度干预行政管理。我国环境公益诉讼前置程序中应当包括通知和举报程序、环境行政公益诉讼中的行政复议前置程序、公民向检察机关提出建议以及前置审查起诉程序。这些制度将保障环境公益诉讼的各主体充分参与到环境公益诉讼中来，同时也有助于环境问题的解决。

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D922.6；D925.1

A

2095-4379-(2017)36-0026-03

王子豪(1992-)，男，汉族，河北保定人，河北大学政法学院，硕士研究生在读，研究方向：民事诉讼。