信息公开下的个人信息公法保护研究

康建光 浙江理工大学

信息公开下的个人信息公法保护研究

康建光 浙江理工大学

个人信息保护与政府信息公开属于一个事物的两个方面，前者是对隐私权的保护，后者是对知情权的保护。但我国更多考虑对知情权的保护，而对个人信息的保护却步伐缓慢。同时，政府出于社会管理的需要大量搜集公民信息，让人们将视野从信息公开转向信息保护。在该问题上，美国“宪法隐私权”理论与德国“信息自决权”理论给予了很多启示，可以成为探究和构建个人信息公法保护的理论基础。

个人信息保护 宪法隐私权 信息自决权

一、问题引入

2017年5月1日，《政府信息公开条例》迎来了施行的第九个年头。该条例的第一条阐述了其目的是为了最大程度地保障人们对政府信息的获取。这是公民知情权的体现，也是行政机关的职责所在。但就目前我国对信息权的立法来看，这是存在偏颇的。根据欧盟《关于个人数据处理及自由流通个人保护指令》对个人信息权的规定，信息权应该是一种综合性的权利，不仅包括获取信息的权利，还包括要求信息保护的权利。而《政府信息公开条例》仅仅强调了前者，对于信息保护的权利却存在着法律空白。尤其是近年来，这种厚此薄彼的情况愈发严重，行政机关对个人信息过度获取，不当使用的实例频频发生。如《居民身份证法》第3条第3款规定：“公民申请领取、换领、补领居民身份证，应当登记指纹信息。”这一规定实质上是一种强制采集指纹信息的行为，一旦掌握指纹这类独特信息，行政机关就可以在现代技术的处理下，让个人在国家的“监视”下无法遁形。

必须承认政府上述行为的目的是为了有效地进行社会管理，但是如此就能让行政权肆意剥夺公民个人的信息权吗？在强大的行政权力面前，公民又如何保护个人信息不被无限搜集和滥用呢？笔者认为，只依靠私法的救济已远远不够，需要从公法层面对政府行为进行限制。

二、域外法学理论启示

（一）美国“宪法隐私权”理论

美国在处理该问题时，首先引用的是“隐私权”概念。对于隐私权，美国学者沃伦和布兰代斯最先将其定义为“一个人呆着的权利”，但是随着信息网络的广泛使用，信息隐私侵权案件不断发生。由于对隐私权的定义过于消极，法官在裁判时大都拒绝对信息隐私进行保护。这让学界开始对隐私权进行开放式地定义，认为隐私权还包括了积极地控制个人数据的权利。而在另一方面，随着联邦最高法院的有关判例不断增加，逐渐产生了“宪法隐私权”的概念，最早是在1965年的“格瑞斯沃尔德诉康涅狄格州案”中被确立。这让隐私权从私法领域向公法领域全面扩张，成为宪法性原则。

但是，作为公法上对个人信息保护的理论，其存在着局限性：第一，传统的隐私权被认为是自然人享有的私人生活安宁与私人信息不受非法侵犯的权利,“私人”就是不为共众所周知的。但是现在很多个人的信息已被置于公共领域，属于一种公开的状态，这类信息就不再是“私人”的了，无法得到隐私权的保护。可见，该理论的规制对象是有限的。第二，在美国司法实践中，并没有形成有关该理论的具体操作方式。较规范性法学而言，它只是零碎的，缺乏统一性的碎片化理论。这导致地方法院在界定权利属性及其范围时存在模糊性，法官也会有较大的自由裁量权。

（二）德国“信息自决权”理论

德国对于个人信息的保护视角不同于美国，其将重点放在了“人格权”上。“信息自决权”理论源自于1983年的“人口普查案”判决。德国联邦宪法法院援引了《基本法》的第1条第1款的“人性尊严”和第2条第1款的一般人格权条款，认为个体基于理性的自我确定和自我尊重，要建立起个人的价值和尊严。这种价值和尊严主要体现为“自由的自主决定”。在网络时代背景下，这种“自由的自主决定”包括了个人对所拥有权利的自主决定，比如决定何时何地在何种程度内披露个人生活等信息。这就是信息自决权的推导过程，并让其成为一项个人用来抵御公权力机关的权利。

但是信息自决权不是绝对的，国家在符合联邦宪法法院列明的“限制要件”时，可以对信息自决权进行必要的限制，也被称为合宪性理由。第一，合目的性原则。一方面，国家搜集、使用公民信息必须符合法律明文规定的目的；另一方面，国家在利用个人信息时必须严格限定在收集的目的范围内，不能在收集目的范围之外使用。第二，比例性原则。主要包括三个方面，首先是国家采用的措施与其想要达到的目的之间要相适应；其次是采取的措施是所能达到目的的措施中对他人损害最小的；最后是相关措施考虑到公共利益和个人利益之间的平衡性。第三，法律保留。行政机关对基本权利的干涉必要由法律授权，即行政行为“法无规定不可为”。

综上，该理论有着多方面的优势。第一，该理论将信息自决权明确纳入宪法的基本权利中，其权利属性得以明确，受到最高宪法的保护，避免国家无限搜集个人信息。第二，德国法认为个人信息是具备“可识别性”的，而不是仅仅具有隐私性的，即使是不具有隐私价值的公开信息，公民也可以利用信息自决权来保护自己。第三，信息自决权作为宪法基本权利并未被绝对化，而是同时引入了合宪性理由，由联邦宪法法院在法益权衡下，对个人信息的保护作出价值最大化的判断，可见该理论的开放性和多元性。

三、我国个人信息公法保护的建议

目前我国在个人信息保护的立法仍处于起步阶段，政府和公民对于个人信息权的重要性还没有认识。同时，我国重公权轻私权的现象比较严重，想要在短时间内将保护范围拓展至个人信息全领域是比较艰难。因此笔者认为，我国的个人信息权保护可分为两步走，先以隐私权为保护重点，将涉及个人隐私的信息在公法的框架下保护起来；然后通过积累经验将保护的领域逐步推广至所有的个人信息领域。

[1]赵宏.从信息公开到信息保护：公法上信息权保护研究的风向流转与核心问题［J］.比较法研究，2017（3）

[2]杨芳.个人信息自决权理论及其检讨—兼论个人信息保护法之保护客体［J］.比较法研究，2015（6）

康建光（1992.12-），浙江绍兴人，浙江理工大学，硕士研究生。