试论行政垄断的法律责任

杨依楠

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073



试论行政垄断的法律责任

杨依楠

中南财经政法大学法学院，湖北 武汉 430073

《反垄断法》出台以来，尊重竞争的理念在国家的政策中得到了重要的体现，其重要作用也得到了全社会的高度共识。但由于计划经济的影响，行政机关滥用行政权力干预市场竞争的情况还时有发生。因此，完善行政垄断法律责任制度对当下具有重要意义。本文通过对我国行政垄断的法律责任进行解读，并与国外相关立法实践进行比较，以期对完善我国相关制度提出合理建议。

行政垄断；法律责任；建议

一、我国行政垄断法律责任的现状分析

(一)行政垄断法律责任的立法现状分析

我国现行法律体系中有很多关于行政垄断法律责任的规定，既分布于《反垄断法》、《反不正当竞争法》这样由全国人大常委会通过的法律，也散见于各行政法规及部门规章。

作为我国第一部规制行政垄断行为的法律，《反不正当竞争法》第三十条明确禁止政府及其所属部门滥用行政权力实施限定交易等行为，还规定违法实施该行为的政府及其所属部门的改正责任、没收经营者违法所得责任以及直接责任人员的责任；2007年通过的《反垄断法》将行政垄断法律责任放在第七章第51条，明确由上级机关对实施垄断行为的行政主体责令改正，并对直接负责的主管人员和其他直接责任人员进行处分，其他法律有特别规定的，依照其规定；除了上述两部法律外，1997年出台的《中华人民共和国价格法》和1999年出台的《中华人民共和国招投标法》分别从政府定价和政府招标采购两个领域对行政垄断的法律责任做了规定。《民法通则》规定了行政垄断的民事责任，但是其内容过于笼统，在操作中存在较大的难度。此外，除了这些主要调整市场经济秩序的法律之外，《刑法》中规定了滥用职权等相关罪名，《国家赔偿法》也规定了行政主体对公民的生命健康、财产权造成损害时进行补偿，但值得注意的是，在实践中许多因行政垄断垄断造成的损失不在国家赔偿的范围之内，一些行政法规也在其相应的领域对行政垄断的法律责任进行规定。

通过上述列举，除了看到我国相关领域的立法进步外，还应认识到其存在如下几个缺陷：第一，法律规定散乱，各部门法之间不统一。迄今为止还没有一部法律能够对行政垄断的法律责任进行科学、系统地归纳，散乱的规定会导致法律适用混乱、执法行为失序、自由裁量程度较大的现象。第二，法律责任种类不够完整，行政垄断责任是一种复合责任，不仅涉及到行政主体滥用行政权力，还涉及到被侵犯市场主体的经济利益，在严重的情形下甚至涉及到违法犯罪行为。但在目前的立法中，对上述主体追究的行政责任均是有限责任，例如上级机关责任改正，如果利益受到侵害的市场主体希望提起诉讼，则需要依据新修订的《行政诉讼法》第70条提起对具体行政行为的行政诉讼，但大量依托抽象行政行为而存在的行政垄断现象仍然难以得到及时解决，此外，由于民事赔偿责任的不健全和国家赔偿的范围有限，市场主体的直接损失仍然难以得到充分救济。第三，缺少权威统一的反垄断执法机构。根据上述各法律法规，目前具有查处行政垄断行为职权的部门包括商务部下设的反垄断局、国家发改委下设的反垄断价格监督部门、国家工商行政管理总局及其所属部门，尽管2008年国务院成了反垄断委员会，但其仅仅发挥着“协调、指挥”各部门的作用，对于行政垄断案件，仍然没有处理的权限。

(二)行政垄断法律责任的执法现状分析

2016年年底，国家发改委集中公布了一批行政垄断案件，根据相关信息披露，这批案件均是由国家发改委价格监督检查与反垄断局收到举报后进行调查，在完成调查后向涉嫌行政垄断的机关的上级部门提出改正意见。收到建议的上级部门均承诺进行监督改正，但是否将责任落实到直接人员、是否对受损失的企业进行补偿均不得而知。近年来国家发改委查出了多地多起涉嫌行政垄断的案件，但往往都是与地方政府之间协调或者协商促成，没有真正意义上的法律贯彻及执行行为，出现了“有法难依”的情况，造成连现有的行政垄断法律责任都难以落实的尴尬局面。其根本原因正在于反垄断执法机构的设置不当，缺乏独立性和权威性。

二、各国行政垄断法律责任制度的比较分析

(一)各国关于行政垄断法律责任制度的规定

作为率先进行反垄断立法的国家，美国先后通过了《谢尔曼法》、《联邦贸易委员会法》等，以法律的形式明确了任何因实施上述法律所禁止的行为而遭受损失的主体，均有权提起诉讼并获得足额的补偿。此外，根据联邦最高法院的判例，联邦反垄断执法机构可以对实施垄断行政机关实施民事和刑事制裁①。

俄罗斯与我国类似，都是从计划经济转向市场经济，因受到计划经济的长期影响，国内的行政垄断现象较为严重，因而其立法对我国更有借鉴意义。俄罗斯在《关于竞争和商品市场中限制垄断活动的法律》②中规定，当联邦政府权力机构及其职能部门、政府官员被执法机构认定违反反垄断法时，俄罗斯国家反垄断委员会可以追究其民事、行政以及刑事责任。此外，该法第22条还详细规定了反垄断执法机构的制裁措施，包括恢复原状、停止垄断协议和强制征收罚金等等。

日本在1984年修订了《关于行政指导的反垄断法指导准则》，明确规定公平交易委员会有权对对竞争产生消极作用的行政指导提出修改建议，并可以通过检察院向法院提起诉讼，依照情节的严重程度处以监禁或罚金。

(二)各国行政垄断法律责任制度分析及启示

不难发现，上述几个国家关于行政垄断法律责任的规定具有几处明显的优势，第一，有关行政垄断的法律责任规定更为完备、统一，其责任实现方式也更具备可操作性。第二，法律责任种类齐全，责任程度相对更为严格。第三，法律责任的承担主体较为明确。第四，反垄断执法机构较为权威。第四，法律责任追究机制相对完善。

我国《反垄断法》颁布以来，尊重、维护竞争的理念在国家的政策方针中得到了重要的体现，其重要作用也得到了全社会的高度共识。但是，由于长期以来计划经济的熏染，行政机关滥用行政权力排除、限制竞争的情况还时有发生③。但我国目前的行政垄断法律责任还不够完备，尚未发挥其应有的作用。因此，借鉴国外相关的法律制度，结合我国的社会状况进行改正，对于完善市场经济、充分发挥市场的竞争作用具有重要意义。

三、行政垄断及其法律责任的界定

(一)行政垄断的概念

我国《反垄断法》并未直接出现“行政垄断”一词，仅在第五章设专章规定行政机关不得实施“滥用行政权力排除、限制竞争”的行为。在学界，对行政垄断概念的界定长期存在争论，综合各种观点，本文认为，行政垄断是指行政机关和法律法规授权的具有管理公共事务职能的组织滥用行政权力，实施排除、限制竞争的行为。

(二)行政垄断法律责任的概念

对法律责任的定义，学界通常参考张文显教授的“义务说”观点，基于上述对行政垄断的解释，以“义务说”为基础，可以得出行政垄断法律责任的定义：行政垄断法律责任是由于行政主体滥用行政权力排除、限制竞争，或者根据法律的特别规定，由国家机关认定并归结于有责主体的强制性义务。

行政垄断法律责任除了具有法定性、强制性的特点之外，还应具有如下两个特点。首先，行政垄断法律责任的主体具有多样性，包括行政主体、行政公务人员、经营者及经营者的管理人员④。其次，行政垄断法律责任是一种复合责任，依照行政垄断行为所侵犯法益的不同，可以产生包括民事、行政、刑事责任多种形式的后果，分别承担不同的作用。

四、完善我国行政垄断法律责任制度的建议

(一)构建包含民事、行政和刑事责任的行政垄断法律责任体系

首先，行政垄断行为具有民事违法性，由于其损害市场竞争秩序，导致市场主体的经济利益受损，因而以财产责任为主要内容的民事责任对于完善行政垄断法律责任具有重要的意义。根据《民法通则》第121条，国家机关及其工作人员的职务行为给公民、法人造成损害的，应当承担民事责任。除了上述主体，因行政垄断而获利的经营者也应当承担相应的民事责任，但此处应当有所区分，针对那些与行政主体没有利益关系、纯属“搭便车”获益的企业，只需要求其承担一定的获利返还责任即可。在责任形式上，应当根据行政垄断的特点从民法传统的十种责任形式中选择适用，主要建立赔偿损失和停止侵害责任，在防止损害扩大的同时积极对受损害主体的损失进行弥补。

其次，对行政垄断的行政责任进行完善。第一，对涉嫌垄断的行政行为进行改正或撤销，并要求其重新作出具体的行政行为，及时防止损害的扩大。第二，对受损害的市场主体进行国家赔偿，同时扩大国家赔偿的范围。《国家赔偿法》规定仅对直接损失进行赔偿，直接损失一般被认为是直接财产减损，一般不包括市场利益的减少，但行政垄断往往表现为排除、限制竞争，通常会导致经营者交易机会的丧失或市场地位的减损，此时，经营者损失的是市场利润而非直接财产。若国家赔偿法只以直接的财产减少作为赔偿对象，势必导致所有因行政垄断而损失市场利润的企业无法得到赔偿，如果遭受行政垄断的企业权益得不到保护，无疑是放任行政主体实施违法行为，显然与《反垄断法》的立法意图相违背。第三，完善行政追偿和行政处分，在国家向受害主体进行赔偿后，可以向有故意或重大过失的国家机关工作人员进行追偿，同时并根据其过错的程度予以警告、记过等行政处分。第四，没收经营者因行政垄断而产生的违法所得，应当注意的是，违法所得应当首先满足对受害者的民事赔偿。

最后，落实行政垄断的刑事责任。在我国现行《刑法》中，因行政垄断可能导致的罪名主要是滥用职权罪及行贿、受贿罪，在具体的反垄断执法过程中，发现行政机关工作人员及经营者存在上述犯罪行为的，应当及时通过检察院向人民法院提起诉讼。值得考虑的是，是否要在刑法中建立专门的行政垄断罪名。本文认为，行政垄断作为一类经济现象，揭示了行政机关及相关社会组织滥用行政权力限制竞争、影响市场秩序的行为，而这样的结果通常是由行政主体滥用职权导致的，因此目前我国《刑法》中的相关罪名足以规制当前的行政垄断现象，没有必要专设罪名。

(二)建立权威的反行政垄断执法机构

国务院目前建立的反垄断委员会涉及到发改委、国资委等十四个部门，但其仅仅起到协调、指挥的作用，其调查行政垄断时往往需要地方政府的配合，最后只能向其上级机关提出改正建议。由于各地的政府部门在接到改正建议后作出的处理方式不同，裁量程度相差较大，出现执法混乱、失序的局面。目前我国已经成立了反垄断执法委员会，应当在未来的执法过程中，应当不断赋予其更大的权力，将对涉嫌行政垄断法律责任的追究落到实处。

[ 注 释 ]

①王晓晔.行政垄断问题的再思考[J].中国社会科学院研究生院报，2009(04).

②郭登科，付荣.行政垄断行为的界定及构成要件[J].现代法学，2003(02).

③国务院反垄断委员会编.<中华人民共和国反垄断法>知识读本[M].北京：人民出版社，2012，9：71.

④杜娟.行政垄断法律责任研究[D].西南财经政法大学，2010.3.

D

A

2095-4379-(2017)14-0074-02

杨依楠(1996-)，河南南阳人，中南财经政法大学法学院，法学本科，研究方向：民商法。