穹顶之下的法律思考*——对扬州空气污染行政监管法律问题的调查报告

王 伟 朱 萍

1.扬州大学法学院，江苏 扬州 225100；2.扬州市邗江区人民法院，江苏 扬州 225100



穹顶之下的法律思考*
——对扬州空气污染行政监管法律问题的调查报告

王 伟1朱 萍2

1.扬州大学法学院，江苏 扬州 225100；2.扬州市邗江区人民法院，江苏 扬州 225100

空气污染问题已受到越来越多人的关注，人们对空气污染的讨论也已不单停留于污染对人体所产生的物理化学危害，而是更多转向从法律治理的角度去遏制污染的蔓延。我国对空气方面立法的相对滞后，加之行政监管上的缺位，导致近年来扬州城区的雾霾肆虐，轻度污染以上天气占比持续在25%以上。要加强对雾霾的治理，除了从理论政策方面入手外，亦需落实政府监管责任，通过提升监管部门法律地位，创新执法手段，统筹区域联防机制建设，加强总体性规划和污染预警机制建设，以及完善行政问责机制等方面建设，实现经济与环境的协调发展。

空气污染；监管；处罚

2015年，扬州市区环境空气有效监测天数361天，其中优26天、良219天、轻度污染89天、中度污染20天、重度污染7天、无严重污染天数，轻度污染以上天气比例达32.1%。2016年1-9月AQI优良率为71.9%，轻度污染以上天气比例也达28.1%。空气的持续污染不仅严重影响着人们的身体健康，更对社会经济的循环发展产生危害。从污染源的解析看，主要污染源为PM2.5，PM2.5指的是细微颗粒物的当量直径小于2.5微米的颗粒物，工业燃料的燃烧、汽车尾气的排放、生活垃圾的燃烧等均是该污染源形成的主要成因。

空气污染的复杂成因决定了污染的治理需要多管齐下，除需改进工业排放标准，引进更加先进的燃料处理方式外，还有赖系统有效的行政监管治理。党的十八届四中全会提出，“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，若没有完善的监管制度推进立法的落实，法律规定的再完善，也不过是一纸空文。我国城市空气污染的治理并非无法可依，审视我国的环境立法，为数并不算少，中央层面出台的如《大气污染法》、《大气污染防治行动计划》、《中华人民共和国环境保护法》等法律就有20多部；江苏省人民政府在2014年出台了《江苏省大气污染防治行动计划实施方案》；扬州市也于2014年出台了《扬州市大气污染防治行动计划实施细则》。可以说，在环境立法方面，我国已经形成了全方位多层次的法律覆盖。这些文件的出台为扬州空气质量行政监管提供了依据，使得行政监管行为能够获得制度上的保障。但就行政监管实践来看，那些高污染企业往往控制着地方经济命脉，对地方经济贡献巨大，监管部门因此睁一只眼闭一只眼，对这些超标排放企业做一些形式上的处罚，甚至不加干涉。笔者通过的走访发现，大部分居民表示，当前环境行政监管不力，很大一部分原因在于监管部门没有将职责落实到位，企业偷排偷放现象仍较为严重，再加上立法对超标排放的处罚标准较低，导致了扬州主城区空气质量较差。现行立法模式下，加强对超标排放企业的行政监管力度，探索和创新监管方式方法，能够在一定程度上遏制空气污染的蔓延，应当从以下几个方面完善行政监管职责，健全监管法律责任。

第一，应提升监管部门的法律地位。空气污染监管职责隶属于环保部门，就环保部门所属地位而言，处境比较特殊，政府组成部门大部分是为地方经济发展服务的，而环保部门所属角色恰恰相反，它所定位的是一种麻烦制造者的角色，因而处于政府班子的边缘地位。每届政府为彰显政绩，必然会在推动地方经济发展上做文章，此时，环保部门若对某些滥排滥放企业加以处罚，必然会拖地方经济发展的后腿。何况，某些企业超标排放，只要地方主要领导不同意查处，环保局也无权对这些企业作实质性行处罚。由此可见，环保部门的弱势地位导致了行政监管的缺位，有必要进一步提升环保部门的法律地位，强化监管部门的行政执法权。

第二，不断创新执法手段，加大处罚力度。空气污染具有流动性、交叉性和复杂性，监管部门处罚时需要依靠科学的手段获得证据，一次取证往往需要花费较多的人力、物力和财力，《环境保护法》及《行政处罚法》等法律虽然赋予了行政机关以一定的处罚权，但环保法律对于违法者大多给予的是行政制裁，很少涉及到刑事方面，在处罚的力度和方式方面，手段单一且处罚额度较低，相对取证以及污染造成的危害，处罚并没有起到打击违法的作用。笔者认为，要解决这一问题，首先要从创新执法手段入手，除了采取查封、扣押权、罚款、责令停产等常规行政手段外，对造成严重污染的单位或个人，还应处以刑事制裁，提高污染的违法成本。其次要加大处罚力度，就处罚金额而言，我国大部分法律对于违法企业罚款额度都规定在20万以下，这样的处罚金额对于一些小企业来说的确可以阻却其再次违法，但对某些大型企业而言，这样的违法成本甚至可以忽略。立法应根据不同类型的企业特点设定罚款金额，而不应采取“一刀切”的立法模式，具体而言，可以企业上年年产值为基础，依照违法严重程度不同，设定不同的罚款比例。

第三，完善环境区域联防机制。空气污染往往是跨地域进行的，具有流动性特征。现行的空气污染监管部门往往是按地域划分执法范围，行政部门往往只管理属于其管辖范围内的污染事件，一旦事件跨地域，监管部门往往本着“多一事不如少一事”的态度，对污染常置之不理。事实上，欧美发达国家在应对跨区域空气污染问题时，也遇到过类似的问题，美国通过《清洁空气法》的制定，引入了“洲际协议制度”，该法第1条第3款规定，对于两个或者两个以上的州有关空气污染治理的谈判、达成共识或者签署的合同，只要不与任何联邦法律规定相违背，则具有效力；这些洲际协议对于各州政府来说是其就区域性大气污染防治所缔结的契约，缔约州须受其同意的条款的约束，对于联邦来说是协调州际防治行动的制定法，用以取代相互冲突的各州法。为了推动协议的有效施行，各个洲还建立了相应的协助机构，如美国东岸建立了“臭氧运输管理会”，可以为成员州达成共识、统一行动提供协作机制。我们可以参照美国的处理措施，因地制宜，制定适合我国国情的区域联防检测体系标准，以实现空气污染的跨区域联合监管。具体而言，在扬州及其周边地区进行空气质量联合监测，通过分析取样气体的物理化学性质，并根据风向传感监测装置的反馈和取样数据的分析，确定空气扬州及周边地区的污染强度，合理划分区域污染的主体责任，在此基础上，制定科学合理的处罚标准。地方政府以协议的形式，明确各方之间的权力配置以及责任划分，落实治理机制，形成全面完善的监管网络，以促进区域间联防机制的实现，提升监管效能。

第四，监管部门要完善总体性规划，建立污染预警机制。对诱发空气污染的主要成因，地方环保部门应予以查明，并根据国家以及地方环保法律的规定，制定适合本地区的短期和中长期污染治理规划，明确污染治理的等级和目标，切实落实监管责任，减少污染的发生。除此之外，还应加强对空气的监测和预警机制，形成完善的污染预警机制。监管部门应在前期查明污染源的基础上，重点监测和发布与此相关的污染信息，保障公众的信息知悉权，并根据污染的严重程度，制定不同等级的预警预案，例如在轻度污染时，采取限行分流、减少工作时长等措施；在中重度污染时，采取停工、限产等措施，以应对污染带来的危害。污染预警机制的建立，不但可以有效减少污染的蔓延，在一定程度上还能够让监管部门提前介入到污染的管理之中，发挥行政机关的监管主动性。

第五，加强对监管机关的问责。无论是中央还是地方层面，空气污染治理相关的立法基本能做到全面覆盖，尽管立法本身还存在着对口宽、原则性强等问题，但这些都并非造成当前污染蔓延的关键原因。监管机关在执法过程中顾及地方经济效益，造成执法不严，不能正确履行监管职责才是需要我们真正反思的。美国学者萨克斯教授提出了著名的“公共信托理论”，认为公众和政府之间在环境公物问题上是一种“信托”关系，共有人委托国家来管理。国家对环境的管理是受共有人的委托来行使管理权，因而不能滥用委托权。空气污染的治理便可适用这一理论，监管部门的权力源于社会公众对委托，其职权的行使应服务于公众，监管部门如果滥用职权或者不正确行使职权而造成社会评价度降低甚至产生某种社会风险，便丧失了权力行使的基础和依据，公众有权对监管部门滥用权力的行为予以惩罚。当前空气污染问题愈加严重，根本原因在于有效监管机制的缺失，虽然立法授予了监管部门予一定的行政执法权，但体制和利益上的障碍导致环境法律难以真正有效落实。加强行政问责，可以在一定程度上督促政府部门落实责任，正确行使公众授予的权力，具体而言，可从以下几个方面加强问责：(1)违规审批立项，将那些不符合环保要求和法律政策的项目上马立项；(2)未经批准改变大气污染防控项目；(3)未按规定将拟处罚个人或企业予以及时披露；(4)未按程序对污染企业依法进行处罚：(5)未能按照实施空气污染防治专项计划，等等。

相较于2015年，扬州轻度以上空气污染超标率整体呈下降趋势，但这种下降并非是污染防治得当导致的，更多是受气流、监测时间、地点以及计数依据等因素的综合影响的结果。笔者认为，要加强空气污染治理，除需从立法层面设置更为严格的惩治措施，细化部门执行依据外，更要从落实监管责任出发，通过创新执法手段，统筹区域联防机制建设，加强总体性规划和污染预警机制建设等手段，强化行政机关对空气污染的监管。当然，这些方案的顺利实施都以监管部门法律地位实质提升为前提，只有执法权充分得以行使，才能顺畅推进各项措施的有效进行。

[1]白洋，刘晓源.“雾霾”成因的深层法律思考及防治对策[J].中国地质大学学报，2013(6).

[2]谭柏平.城市雾霾防治的理念反思与制度重构——兼谈环保部门相对独立的法律地位[C].2015年全国环境资源法学研讨会论文集，2015-7-17-20.

[3]叶竹盛.法律能否控制大气污染[J].南风窗，2013(2).

[4]陈媛媛.环保大部制改革猜想[N].中国环境报，2014-3-15.

*扬州大学2015年度校大学生学术科技创新基金立项(项目编号：x2015132)。

X52；D

A

2095-4379-(2017)06-0065-02

王伟(1989-)，男，扬州大学法学院，硕士研究生，主要研究方向：诉讼法学；朱萍(1984-)，女，扬州市邗江区人民法院民一庭，法官，主要研究方向：民商法学。