加强自身建设 服务PPP项目全过程

赵仕坤

PPP模式是公共服务供给机制的重大创新，即政府采取竞争性方式择优选择社会资本，双方按照平等协商、各尽其责、利益共享、风险共担的原则，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。PPP项目的特点是涉及面广，投入规模大，建设和经营周期长，一般涉及多个主体共同分工合作，权利与义务关系复杂。

中国资产评估协会专门组织业内专业人员，制定了具有较强操作性的《PPP项目资产评估及相关咨询业务操作指引》(以下简称《操作指引》)，并于近日发布实施。操作指引的出台，为评估行业积极开展PPP项目相关业务提出了具体的指导性意见，有利于指导评估机构及从业人员的执业行为，维护各方合法权益，促进评估行业为PPP项目的有效实施与推广作出积极的贡献。

一、项目筛选过程中关注的主要内容

目前，各地拟采用PPP模式推广的项目数量较多，但并非所有项目都适合采用PPP模式。评估机构在为项目实施机构提供服务过程中，首先碰到的问题就是甄别项目是否适合采用PPP模式。评估机构在项目的具体筛选过程中，应当从以下方面进行分析判断：

一是需要关注项目的参与主体。PPP项目参与主体应当从政府和社会资本两方面进行考察，至少有一方为公共机构。社会资本是已建立现代企业制度的境内外企业法人，包括国有控股企业、民营企业、混合所有制企业等各类型企业，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。必须知晓，本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业不属于社会资本。

二是需要关注项目所属的领域。PPP项目主要适用于公共产品或公共服务领域，大致可概括为以下领域：公路、桥梁隧道、铁路、民航等交通领域；轨道交通、污水处理、地下综合管廊等市政公用事业；城镇综合开发、环境综合治理等综合开发领域；农、林、水利领域的基础设施建设及环境污染与保护等农林水利与环境保护领域；教育、科技、文化等领域的基础设施和公共服务。

三是要明确项目的公共需求。PPP项目应当具有长期稳定的需求，评估机构应当利用专业优势，对PPP项目的需求从国家宏观政策、当地经济发展水平、类似项目历史数据等多方面进行调研分析，合理研判项目的需求稳定性。PPP项目主要为基础设施或公共服务类项目，提供公共产品或公共服务，筛选时需要考虑项目本身与公共产品或公共服务需求之间的关系，设定的产出目标需要符合国家产业发展方向，并且与地方社会与经济发展实际状况以及需求相适应。

四是要关注项目的合作期限及回报机制。PPP项目的合作期限、回报机制、投资规模等也应当满足一定的要求，如合作期限一般不低于10年，投资规模一般超过1亿元，回报机制根据项目特点保证社会资本的合理报酬，价格调整机制应当相对灵活。同时，政府和社会资本在PPP项目中建立长期稳定的合作伙伴关系，双方各尽其责、利益共享、风险共担。PPP项目的风险通常能够有效识别并能够在政府和社会资本之间合理分配。

二、实施方案的编制要点

编制PPP项目实施方案是评估机构参与PPP项目的主要业务之一。PPP项目实施方案的编制能够全面考虑项目从筛选到移交全生命周期可能存在的风险，做好风险分担和控制，合理涉及运作模式及回报机制，是指导政府与社会资本顺利完成项目，达到预期目标的纲领性文件。PPP项目是综合型项目，与以往的评估项目差异较大，评估机构除了按照《操作指引》中提到的要求外，在编制方案的过程中，还应当重点关注以下事项：

一是编制实施方案前应当对项目做深入的了解。不同的PPP项目类型不同，公共服务的产出成果差异较大，项目的范围与特点也不尽相同。为编制高质量的实施方案，评估机构应当深入了解项目的具体情况，包括熟悉项目相关的法律法规、规章制度及政策，与项目运营相关的宏观经济、区域经济、产业经济的资料，与项目建设相关的技术规范与标准，与项目建设内容相关的规划资料以及关于项目立项审批、批复等文件，同时还应当收集与查阅项目可研报告及相关评价分析报告、项目识别阶段的物有所值评价报告与财政承受能力论证报告等。

二是编制的方案内容要全面。项目实施方案是项目实施的核心，在编写方案的过程中，内容应当尽可能的全面。项目实施方案的主要内容通常包括项目概况、风险分配框架、运作方式、交易结构、合同体系、监管架构、采购方式、财务测算等，每项内容均应当在项目实施方案中根据项目的具体实际细化。例如：在根据项目特征确定政府付费、使用者付费和可行性缺口补助三种回报方式的一种或组合后，应当根据具体回报机制要点进行细化。当采用政府付费时，需要进一步明确可用性、使用量和绩效的付费方式。

三是编制的方案要具有可操作性。项目实施方案是PPP项目采购环节选聘社会资本及与社会资本签订PPP项目合同的最重要的基础与依据，因此应当具有较强的操作性。例如，在监管架构履约管理设置时，应当确保监督的可行性，根据项目特点明确社会资本在融资、建造、运营、维护和移交等方面的义务，定期监测项目产品项目产出绩效指标，编制季报和年报，根据不同领域的行业技术标准、公共产品或服务技术规范制定公共产品和服务的绩效水平，保障公共产品和服务的质量和效率。

四是风险分配应当合理。PPP模式下，政府主要关注财政绩效和公共需求的质量，社会资本主要关注项目资本回报率，两者风险分担和利益诉求不同，评估机构在项目风险分配中应当遵循最优化风险分配原则、风险与收益对等原则、可承担性原则、动态性原则、可操作性原则、全面性原则等。例如在遵循动态性原则时，主要考虑对新增风险的分配，一般新增风险最终的结果基本是引起收入的减少、资本性支出或运营成本的增加。因此，在实施方案设置时，从财务的角度进行分析，依据财务分析结果提出原则性的分配机制。

五是评估机构要发挥自身优势，做好财务测算工作。不同人员对PPP项目财务测算的结果是不同的，要准确进行财务测算，需要专业人员拥有丰富的经验和专业知识。就这一点来说，评估行业拥有绝对的优势。PPP项目财务测算过程中，要把握数据来源的真实性和可靠性，对重要的经济数据和参数从不同的角度进行审查核实，避免盲目性和片面性。同时，还应分析某些不确定因素对项目财务数据和参数的影响，根据项目全生命周期内的经济发展趋势，充分考虑对项目经济效益影响较大的经济数据及参数的变动趋势，以保证预测的准确性。

三、物有所值评价及财政承受能力论证关注要点

对PPP项目进行物有所值评价有利于公共部门作出是否采用PPP模式的正确决策，有效降低项目全生命周期成本，提高财政资金使用效率，制定中长期财政支出规划，提高公共服务的供给质量和效率。

《操作指引》在贯彻执行财政部有关文件规定的基础上，作了延伸与创新，指出评估机构在执行物有所值评价过程中，应当关注PPP项目全过程都应当符合物有所值，每个阶段都应当进行物有所值评价，不同阶段物有所值评价的作用不同。项目准备和项目采购阶段进行物有所值评价的目的是为判断是否采用PPP模式、采用何种PPP运作方式等项目决策提供参考依据；项目执行阶段物有所值评价的目的是为中期评价、合同变更、风险再分配、价格调整等提供参考依据；项目移交阶段物有所值评价目的是为项目绩效评价提供参考依据。

物有所值评价包含定性评价和定量评价，评价方法根据评价目的和所收集的材料确定。物有所值定性评价应当主要关注项目风险是否合理分配，供给质量和运营效率是否得到提高，是否有助于降低全生命周期成本，是否有助于激励社会资本的创新等。物有所值定量评价的难点是缺少公共部门比较值数据，评估机构应当充分利用数据收集和数据分析处理的能力做好物有所值定量评价工作。

财政承受能力论证包括财政支出能力评估以及行业和领域均衡性评估。开展财政承受能力论证是政府履行PPP合同义务的保障，有利于提高政府财政支出管理水平，降低政府违约风险，吸引更多社会资本参与。

财政支出能力评估，是根据PPP项目预算支出责任，评估PPP项目实施对当前及以后年度财政支出的影响。行业和领域均衡性评估，是根据PPP模式适用的行业和领域范围，经济社会发展需要和公众对公共服务的需求，平衡不同行业和领域PPP项目，防止某一行业和领域PPP项目过于集中。

财政支出能力评估的难点是对PPP项目政府支出责任的合理测算以及对政府现有负债的甄别，评估机构应当借助自身在企业价值评估中的丰富经验全面识别不同合作模式下政府在拟实施PPP项目包括股权投资、运营补贴、风险承担、配套投入等责任，并根据实施方案测算支出责任。

四、尽职调查的必要性及要点

目前，依然存在不少PPP项目难以落地的情况，总结PPP项目落地难的原因，主要有政府与社会资本信息不对称、公共需求不稳定、投资回报机制不完善、社会资本方运营能力欠缺、PPP政策政出多门、项目新增风险分配不合理、地方政府公布的项目信息不够全面及专业机构提供的服务水平参差不齐等。PPP项目在实务操作中，政府与社会资本因信息不对称导致部分PPP项目难以落地或提前终止成为了阻碍PPP项目有效实施的关键原因，甚至会成为政府与社会资本方未来纠纷产生的重要隐患。因此，对社会资本、PPP项目详细的尽职调查，有助于减少政府或社会资本的信息成本，有助于政府和社会资本作出正确的投资决策。

与以往评估行业所承办的尽职调查项目类似，PPP项目尽职调查是评估机构接受政府方或社会资本方的委托，根据项目的具体要求，运用案卷研究、访谈、现场勘查、书面核实等方法，对标的公司或项目的背景、财务、业务、法律或其他专门事项进行客观、公正的调查、研究与核实，并形成书面报告的过程。

PPP项目一般包括对新建项目、存量项目和社会资本的尽职调查，是保障PPP项目顺利实施的关键，通过对社会资本或PPP项目进行调查，收集与拟实施PPP项目关键问题的相关信息，从而达到了解和发现社会资本或PPP项目的基本情况，找出其现存和潜在的各种重大问题和影响实施的重要因素，以便为PPP项目实施提供依据和基础。

新建项目的尽职调查内容通常包括项目基本情况、项目背景、所在区域环境、项目实施的可行性、项目实施主要内容、项目可融资性、项目市场调查及现金流测算、项目的付费机制及价格调整机制、相关配套安排、项目推出机制、项目可能面临的风险等。

存量项目除了满足新建项目的要求还应当包括进展情况、项目历史投资及运营情况、项目的可整合性和衔接风险等。社会资本尽职调查包括经营业绩、财务状况、管理能力、管理团队稳定性、投资偏好、资金实力、运营能力、项目诉求等。

评估人员在实际工作中积累了尽职调查的丰富经验和良好的职业素养，评估行业在并购重组、风险投资、私募股权投资、新三板挂牌、上市公司收购、境外投资等项目中，除了直接接受委托开展尽职调查业务外，即便在资产评估业务中，都需要对客观行业市场条件和评估对象进行充分的调查后才能形成评估结论。可以说，在这方面，资产评估行业与其他行业相比，拥有更为丰富的实践经验与理论基础。

五、中期评估及绩效评价主要关注点

PPP模式是涉及基础设施与公共领域的项目，项目本身的公共特性决定了项目经营和管理的长期性。政府与社会资本在长期合作过程中，可能会由于项目目标的错位、收益的分配、风险的合理分担、财政的投入等方面的因素，产生矛盾和纠纷，通过第三方机构对项目进行评价能切实保障政府与社会资本方正确履行各自的责任，推动合作伙伴关系长期进行，确保公共利益最大化的实现。《操作指引》提到项目评价一般包括中期评估、绩效评价和项目后评价。

绩效目标是绩效评价的基础和前提，绩效评价是以绩效目标为导向的评价过程，PPP项目绩效目标的设置必须能够体现政府和公共产品或服务的需求以及PPP项目的运营效率。评估机构在制定PPP项目实施方案或开展中期评估或绩效评价前，应当配合项目实施机构或政府方编制项目绩效目标。绩效目标通常包括：预期产出目标，包括提供公共产品或者公共服务的数量、质量、时效目标，以及达到预期产出所需要的成本和资源等；预期效果目标，包括项目经济效益、社会效益、环境效益和可持续影响等；衡量预期产出、预期效果和相关方满意程度方面的绩效评价指标；为实现项目绩效目标所需要的保障制度、措施和工作计划，以及项目管理内容和相应目标要求等。

评估机构在执行PPP项目中期评估过程中，需要重点关注中期评估的主要内容，包括项目运行情况，在该阶段为完成绩效目标所需要的各种资源成本消耗情况、项目管理及其完成情况，以及项目预期产出、效果等目标的完成进度情况等；项目合同履约状况，项目是否按照合同约定内容完成既定目标，包括产出以及效果等目标；与政府提供公共产品或公共服务的传统模式相比，社会资本参与能有效降低项目全生命周期成本、提高公共产品或者公共服务质量效率，项目是否真正达到物有所值；项目是否按既定计划运行，在项目实施阶段中的偏差度和影响度；项目运行纠偏措施的制定和整改落实情况；还应当包括政府监管的监测，同时将评估结果作为价格调整、政府补贴、合作期限等合同特征的依据。

PPP项目绩效评价一般由确定评价目的、设计评价指标、制定评价标准、收集评价材料、分析评价数据、编制评价报告等环节组成。项目绩效评价应当根据项目目标，设置评价指标。建设完成后的绩效评价，重点关注实际绩效与合同约定绩效的比较，移交后的绩效评价，主要考核项目产出、成本效益、监管成效、可持续性等。

在PPP项目的执行阶段及移交阶段，通常需进行中期评估和绩效评价。从PPP项目整体运作情况来看，通常在项目移交阶段才进行绩效评价，而在项目执行阶段通常进行中期评估。但在实务中，评估机构通常在PPP项目执行阶段就为委托方针对PPP项目的某一阶段提供绩效评价工作。项目绩效目标是在开展中期评估及绩效评价中设置指标体系的基础。因此，评估机构在开展PPP项目中期评估时，应当参考《操作指引》第六章“PPP项目中期评估以及绩效评价具体操作要求”第一节、第二节的要求，评估机构开展PPP项目整体绩效评价或PPP项目某一阶段绩效评价工作时，尽量参考第一节、第三节的内容。

六、评估机构的执业能力与执业道德要求

考虑到PPP项目本身的复杂性和差异性，评估机构作为政府和社会资本合作过程中第三方专业技术支撑，为保证PPP项目顺利实施，在开展PPP项目相关业务过程中，专业团队应当具有PPP项目相关专业知识和经验，具有从事PPP项目相关业务的专业胜任能力。评估机构所派出的执业团队需要具备下列执业能力要求：

1．项目团队拥有财政、资产评估、会计、金融、工程、设备、法律、项目管理、PPP项目相关行业等方面的专业能力；

2．项目团队具备宏观经济分析、产业经济分析、行业分析、统计分析、社会调查的能力；

3．项目团队熟悉PPP相关法律法规，具备较强的政策分析及沟通协调能力；

4．项目团队在开展PPP项目具体业务时，应当具备相关业务所要求的专业胜任能力，例如：项目筹划、项目方案设计、项目风险识别、项目收益分析等。

评估机构在开展PPP业务过程中，应当秉承一贯的执业道德素养，恪守独立、客观、公正的原则，勤勉尽责，保持应有的职业谨慎，避免出现重大的疏漏。为保证独立性原则，在同一项PPP具体业务开展过程中，评估机构不得同时接受政府方和社会资本方的单独委托。此外，鉴于PPP项目大部分为地区重大项目，在执业过程中，项目团队应当遵守保密原则，除法律法规和行业规范另有规定外，未经委托方书面许可，不得对外提供执业过程中获知的国家秘密、商业秘密及业务资料。

随着各地PPP模式的大力推广，PPP项目对资产评估行业来说是一个新的机遇，但也面临其他行业的激烈竞争。《操作指引》的制定与发布，有利于提高评估人员服务PPP项目的专业水平，也有利于提高评估行业服务PPP项目的专业胜任能力与自信心，推动评估行业积极服务国家公共领域供给侧结构性改革、激发社会资本活力与创造力、提升公共服务的质量和效率。面对PPP模式的推广，评估机构应当借助行业《操作指引》发布之机，整合自身的人力资源优势，加强自身执业能力建设，加强PPP项目相关人才的储备，积极开展PPP项目专业人才挖掘及培养工作，打造一支能够为PPP项目提供优质高效评估及咨询服务的专业队伍，积极为PPP模式的实施与推广提供专业化服务。