关于加快推进承担行政职能事业单位改革的思考

● 杨晓帅

关于加快推进承担行政职能事业单位改革的思考

● 杨晓帅

2011年3月《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》正式印发，提出“今后5年，在清理规范基础上完成事业单位分类，承担行政职能事业单位的改革基本完成”。从目前实际看，改革步伐整体较缓，仅在清理规范的基础上完成了事业单位分类工作。2016年3月，中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于开展承担行政职能事业单位改革试点的指导意见》的通知，要求加快推进承担行政职能事业单位改革。如何顺畅地推进下一步改革任务，在“十三五”时期加速事业单位改革步伐，要从政策的源头出发，加强政策引导，将政策与实际贴紧靠实。

一、消除政策误区，明确改革路径

长期以来，事业单位领导班子及职工对划入行政类存在不少认识误区。有人认为，只要划入了承担行政职能类别，单位未来就会转为行政机构，工作人员就会转为公务员。其实则不然。《关于承担行政职能事业单位改革的意见》明确提出：对承担行政职能的事业单位，逐步将其行政职能划归行政机构或转为行政机构。对部分承担行政职能的事业单位将其行政职能剥离并划归行政机构；对职能调整的事业单位，要重新明确职责、划定类别，对职责任务不足的予以撤销或并入其他事业单位。对完全承担行政职能的事业单位，调整为相关行政机关的内设机构，确需单独设置的，要在精简的基础上综合设置。也就是说，只有完全承担行政职能的事业单位，在满足相关条件的情况下，才有可能调整为行政机构。而部分承担行政职能的事业单位，即使划入了行政类，也要将其行政职能剥离并划归行政机构，其自身要重新明确职责、划定类别，仍然是事业单位。对事业单位划分类别进行改革，其核心要义是为了激发事业单位活力，促进社会事业发展。事业单位只有选择适合自己的类别，才会焕发生机。一味地向上挤靠，不实事求是地确定自身职能属性，改革的路上不仅会“翻烧饼”，而且还会错失良机。比如，有的事业单位为了能够参照公务员管理，尽其所能地向公共事务管理靠拢，参照公务员管理后，部分职工感觉职级上升缓慢，职称无法评聘，又认为自身利益受到很大损失。再如，有的事业单位为了划入公益一类，将其可依据相关法律法规提供与主业相关的服务职能取消了，不再开展有收益的服务，完全依靠财政供养，可运行一段时间后，单位明显感到原有的业务受到了较大的影响，既影响了事业的发展，又影响了职工的利益。所以，在类别认定上，要实事求是，更要有谋划，有远见。

二、框定改革范围，弥合政策缝隙

地方在制定《事业单位分类目录》时对承担行政职能类事业单位的划分标准一般明确了三个条件，即该职能必须是行政职能；该行政职能必须有国家有关法律法规或中央有关政策规定的依据，包括国家法律、国务院颁布的行政法规、全国人大常委会发布的法律解释、党中央和国务院文件；部门所属事业单位承担行政职能的，必须有国家有关法律法规或中央有关政策规定明确授权（即明确指向事业单位）。也就是说，只有国家法律、国务院颁布的行政法规、全国人大常委会发布的法律解释、党中央和国务院文件明确事业单位承担行政职能的才可以划入行政类，地方法规以及部门规章和地方规章授权承担行政职能的事业单位均不能划入。从实践来看，这种类别划分并不彻底，没有将所有承担行政职能的事业单位放到一个筐里进行改革。2016年5月，中央编办印发了《关于开展地方承担行政职能事业单位改革试点工作有关问题的通知》，此次试点的范围包括完全、主要和部分承担行政职能的事业单位（包括人员已经参照公务员法管理的承担行政职能事业单位）。这次试点选择的范围相对彻底，基本做到了无“盲区”无“死角”，能够将地方法规以及部门规章和地方规章授权承担行政职能的事业单位全部纳入。我们认为，只有全覆盖才能更有益于分情况、分类别地在一个篮子里面推进改革，使事业单位各归其道、各司其政，从而进一步解决长期存在的政事不分、行政职能体外循环、机构重叠、职责交叉、效能不高等问题，促使事业单位更好地聚焦发展社会事业，补齐公共服务短板、提高公共服务供给能力。

三、明确改革对象，清晰政策指向

由于历史沿革及历次政府机构改革等原因，事业单位职能复合的现象比较普遍。事业单位承担的行政职能来源主要有以下几种情况：第一，法律法规有明确指向，授权事业单位承担行政职能。通过立法授权事业单位承担行政职能，既能够确保本行业开展工作时从上到下一以贯之，又能够确保事业单位开展工作时有法可依。这里需要说明两种情况：一是由于行政立法部门化的倾向，导致不同行业立法进度不均。如牧业部门所属的动物卫生监督机构的职能授权来自国家的法律法规，而卫生部门所属的卫生监督机构的职能授权来自部门规章。同属卫生监督机构，后者的法律位阶明显不如前者；二是由于立法之初未对相关内容统一标准，导致事业单位职能复合。如林业有害生物防治检疫等机构，法规既明确其承担部分行政执法工作，又明确其承担相关的检验检疫等技术性工作。第二，部门规章有明确指向授权事业单位承担行政职能。受国家立法程序和立法周期等影响，国家相关部委为了规范并加快相关工作推进，以“令”的形式下发了部门规章，授权事业单位承担行政职能。如卫生监督等机构。这类机构均是按照主管部门要求承担具体工作。这在承担行政职能事业单位中占比较大。第三，地方性法规有明确指向授权事业单位承担行政职能。为了更好地开展相关工作，确保有法可依，地方政府在国家上位法未出台的情况下，通过地方性法规授权事业单位承担行政职能。如城市管理等机构。这类机构缺少国家层面的法律法规支撑。第四，地方规章有明确指向授权事业单位承担行政职能。个别地方政府为了打造特色产业集群，拉动地方经济发展，通过政府文件形式成立了管理机构，授权其承担行政职能。如xx产业办公室等。这类机构使用事业编制，无上下对口部门，仅对本级政府负责。第五，受地方行政机构数量限制，授权事业单位承担行政职能。这里又区分两种情况：一是政府机构改革过程中，受政府机构数量限制，将行政机构调整为事业单位的；二是受县（区）级的行政机构数量限制，根据工作需要，在限额外设立“事业局”，如旅游管理等。这类机构虽然行使政府职能，但按事业单位管理，在一定程度上存在体制不顺、主体地位不合规等问题。第六，机构兼具多种属性。如档案局与档案馆合署办公，局馆不分家就是典型的政事不分；盐务局与盐业公司合署办公，“一套人马二块牌子”，也是典型的政企不分。推进承担行政职能事业单位的改革，首先要对事业单位的职责厘清，改革中做到有章可循、有理有据。

四、把握改革节奏，促进政策融合

承担行政职能事业单位是在特殊历史条件下形成的，错综复杂、情况各异，要在短期内实现整齐划一、各归其位，难度极大。加快推进承担行政职能事业单位的改革，要把握好节奏，区分轻重缓急。一是要将完全承担行政决策、行政执行、执政监督等职能的事业单位改革与大部门制改革融合起来。针对完全承担行政职能的事业单位，如果其职能不易划转，而且确需转为行政机构的，要优先考虑并入主管部门，作为内设机构，如不适合并入又确需单独设置的，要根据主管部门内设机构特点进行综合设置。这类单位，要提早列入改革视线，重点研究，在推行大部门制时统筹考虑。二是要将重点行业承担行政职能事业单位的改革与行业体制改革融合起来。住建、交通、水利、农业等行业承担行政职能的事业单位数量相对较多，且省市县三级基本都对应设立相关机构，可先行探索将行政决策、行政许可、行政裁决等行政职权划归政府主管部门，并在各自系统内部对行政执法机构和职责进行整合，实施行政执法机构综合设置。三是要将承担行政执行等职能事业单位的改革与综合行政执法体制改革融合起来。承担行政执行的事业单位，量大面广，情况复杂。其执法依据，有的来自法律法规或地方法规，有的来自地方规章，有的仅仅根据地方工作需要。所以要加强职能清理，对于有法律法规依据的可继续依法履职，对于无法律法规依据的原则上要予以撤销。将清理后的从事行政执行职责的事业单位纳入综合行政执法体制改革统筹推进，积极探索跨部门、跨领域整合模式，减少执法队伍数量，推动执法重心下移，避免权责交叉、多头执法、重复执法，进而提高执法效率与质量。

（作者单位：吉林省编办政策法规处）