中国与美国反腐败追逃追赃合作机制研究

●门植渊/文

中国与美国反腐败追逃追赃合作机制研究

●门植渊*/文

随着经济发展和全球化进程的加快，腐败犯罪呈现出跨国性的特点，美国因历史文化、现实国情、法律体系、司法制度、执法机制等方面与我国存在差异成为职务犯罪嫌疑人外逃以及资产转移较为集中的国家。从杭州G20峰会公布的《中美元首杭州会晤中方成果清单》第16项可以看出，中美双方在反腐败追逃追赃方面已逐渐达成共识，应以此为契机，制定、完善反腐败追逃追赃工作的制度保障和具体措施，深入推进中美刑事司法合作的发展。

职务犯罪 追逃追赃 中美合作 刑事司法协助

腐败案件的社会影响力大，关系着一个国家的稳定和发展。随着经济发展和全球化进程的加快，腐败犯罪呈现出跨国性的特点。第十四次全国检察工作会议指出，“拓展发现、查缉犯罪嫌疑人和腐败资产渠道，坚持追逃与防逃、追逃与追赃并重，统筹国内与国际职务犯罪追逃追赃工作”成为下一步反贪工作的重点。从杭州G20峰会公布的《中美元首杭州会晤中方成果清单》第16项可以看出，中美双方在反腐败追逃追赃方面已逐渐达成共识，应以此为契机，制定、完善反腐败追逃追赃工作的制度保障和具体措施，以期对中美刑事司法合作方面有所推进。

一、中美加强反腐败追逃追赃合作的背景

（一）追逃追赃工作进展缓慢且难度较大

中央反腐败协调小组国际追逃追赃工作办公室自2014年开展专项行动以来，已从70余个国家和地区成功追捕劝返外逃人员1915名。［1］虽然取得了阶段性效果，但应注意到，2015年公布的 “百名红色通缉令”中有40人逃往美国，而已追逃或自首回国的却只有5人。形成鲜明对比的是，从亚、非、拉国家追逃或者自首回国的人数占外逃至此类国家的人数比重较大。

（二）中美间相关合作取得较大进展

中美在反腐败方面的合作已近二十年，1998年中美执法合作联合联络小组（JLG）成立标志着中美在反腐败方面的合作正式展开。2000年中美正式签署《中美刑事司法协助协定》，2004年美国首次将涉嫌贪污、挪用公款案的余振东驱逐出境并押送至我国，此后共同签署了 《北京反腐败宣言》、《2015-2016年G20反腐败行动计划》，都是两国为推进刑事司法领域的合作做出的努力。在2016年杭州G20峰会上，中美双方支持《二十国集团反腐追逃追赃高级原则》的通过和在中国设立追逃追赃研究中心，承诺将共同推动落实《2017-2018年反腐败行动计划》，预示着中美双方在反腐败追逃追赃方面将会采取更严格的措施进行更为广泛的合作。

二、我国在美开展追逃追赃工作的困境

（一）中美双边条约未厘定

目前，由于法律理念及制度方面的差异，我国未与美国签订引渡条约，致使中美之间的刑事司法协助仅限于送达文书、获取证言或陈述等侦查、起诉和诉讼方面，至于人员移交方面有待完善。美国对引渡请求审查严格，且遵循三权分立原则，权力制衡导致行政部门的外交权行使受限，所以中美双方开展引渡合作的前提是中美双方签订双边引渡条约，否则无法实现引渡。

（二）犯罪资产的分享和追缴存在困难

国际追赃需要资产流入国的配合才能顺利得以实现。我国《刑法》第64条以及司法实践中对赃款问题的认识都说明被犯罪分子非法转移至国外的赃款属于国家财产，国家对这些财产有着不容置疑的所有权，但美国支持资产分享的做法。尽管我国已开始接受犯罪资产分享制度，但目前国内法律中并未对此作出相关规定，未签订相关的资产分享协议，致使犯罪资产分享制度的实施困难重重。

美国对余振东资产的没收和返还预示着 《公约》中关于犯罪资产追缴形态［2］的规定在中美之间得以实现，但相互承认和执行没收裁决的犯罪资产追缴方式仍未实现。为解决没收裁决的获取问题，我国2012年修订的《刑事诉讼法》增加了特别刑事没收程序，该规定看似人民检察院在追缴未定罪的腐败资产时有法可依，但法律效果并不理想。刑事诉讼法的制定目的在于保障刑法的顺利、正确实施，故其当然符合刑法的基本原则，若未定罪就对其资产进行追缴，显然不符合罪刑法定原则和罪责刑相适应原则。再者，即使获得了没收裁决，由于两国在法律体系、机构设置、权力分配等方面的不同，执行方面仍存在阻碍。

（三）证据材料不符合美国的法律规定

目前，我国对于职务犯罪案件的查办多数由省级以下检察机关进行，然而，省级以下检察机关受人、财、物的限制，办案人员外语水平相对低，对中美刑事司法合作的规则和美国的法律制度的了解和研究较少，导致提供的证据无论从内容还是形式方面都很有可能不符合美国的法律要求。加之，腐败案件本身具有的隐蔽性强、调查难度大等特点，致使证据材料存在漏洞、司法合作请求材料不符合美国法律要求的情况时常发生。

（四）国家间信息欠缺沟通和共享，国内各部门间协作亟需加强

国际追逃追赃都是以发现职务犯罪在逃嫌疑人的行踪或藏身之地为前提的，然而实践中，腐败分子潜逃境外数年不被发现，跨国洗钱、转移资产活动经常出现，原因在于各国执法机关不能及时共享信息，信息的不对称性使得职务犯罪国际追逃追赃工作阻碍较多。

国内方面，职务犯罪国际追逃追赃工作的有序开展关系到诸多职能部门，然而目前，我国公、检、法三机关在进行国际追逃追赃工作方面相对独立，且在职权划分方面呈现出多头管理、权责不清的情况。办案部门和人员的信息化技术不足，对于职务犯罪在逃嫌疑人数据库、信息共享网络平台的建设及应用概念模糊、实施滞后，严重影响国际追逃追赃工作的开展。

（五）我国刑事法制本身不完善

在刑事法制理念上，虽然保障人权已经写进宪法，但是，在司法实践中，仍然有部分办案人员存在违法收集证据、超期羁押、不重视本人辩护权甚至刑讯逼供的现象，［3］西方国家一直对我国人权保障的力度不满意。同时，我国刑法中对于贪污、腐败类犯罪存在死刑规定。根据“死刑犯不引渡”的国际惯例，在我国刑法保留对相关罪名死刑的前提下，也会给双边引渡协议的签订造成了一些困难。

三、加强中美在反腐败追逃追赃方面合作的建议措施

（一）不断完善中美在追逃追赃方面合作的渠道和内容

1.充分发挥JLG反腐败工作组主渠道作用。1998年中美执法合作联合联络小组正式成立，至今，双方已就一些执法领域的具体合作项目达成了共识，对中美刑事司法协助协定的执行问题、双方在引渡或遣返逃犯方面的合作以及我国国有资产流失问题进行了深入的讨论。目前，根据2000年签署的《中美刑事司法协助协定》，我国司法部可向美国司法部提出查找在逃的犯罪嫌疑人在美国的行踪、出入境记录等信息，调取在逃人员在美国的金融交易记录，“冻结和扣押被非法转移到美国的资产等协助请求”。中美双方在杭州G20峰会上已决定于2016年年底前举行中美JLG反腐败工作组第11次会议，继续推进中美在反腐败追逃追赃方面的合作。

2.搭建全球化的数据信息共享网络平台。2014年11月8日，亚太经合组织通过了《北京反腐败宣言》，其中关于执法合作网络平台建设的相关规定，打破了地域界限，建立一个涵盖中国、美国、加拿大等国家的职务犯罪国际追逃追赃数据信息共享网络平台，主要用于共享职务犯罪在逃嫌疑人及其资产等综合信息，尽最大可能消除因国家界限而导致的数据壁垒，各国定期对入境人员的相关信息与信息共享网络平台上的数据进行比对，及时通报涉嫌职务犯罪的人员流动、腐败资产跨境转移的数据情报，并进行监测、跟踪，切实增强国际追逃追赃工作的针对性和有效性。同时，全球化的数据信息共享网络平台还包括了各国的法律体制、执法特点，经验和技术的交流等内容。因此，可通过该网络平台学习、研究国际司法协助的途径方法，掌握美国的国内立法和相关的司法实践、国际规则及程序步骤，努力做到国际追逃追赃工作精准高效。

3.提供符合美国法律规定的证据材料。在证据方面，要注意从内容和形式两方面进行完善。内容方面，需要国内部门做好扎实的准备工作，充分调动和发挥省以下办案机关的能动性，要查清查明外逃案件犯罪事实，重点围绕涉案资金流向、出入境情况、非法移民情况等加强调查取证，收集固定证据，做到情况明、材料全。形式方面，注重省以下办案机关对于国际法规则、美国法律法规、司法合作请求文书等关于证据形式方面的学习和刑事司法合作能力的提升，提供符合要求的证据材料。

4.改进反腐败刑事法治的指导思想。近年来，我国在刑事法制领域进行了一系列完善，比如，在刑事诉讼法中增设了“违法所得没收程序”、在刑法领域对贪污、受贿犯罪规定了终身监禁制度。这些实体法与程序法规定的出台，在很大程度上使得我国相关法制更加完善。同时，反映出我国在刑事领域立法更加趋于理性化。接下来的最主要的任务就是将这些法律规定落实到司法实践中，这既是对我国实定法的尊重，也是以实际行动回应美国对我国刑事司法领域不信任的最好措施。

（二）加强中美在反腐败追逃方面合作的建议措施

中美双方应在 《公约》规定的引渡机制的框架下，相互尊重国家主权、司法主权，注重保障人权，积极推进双方签署引渡条约，呼吁美方与中方共同努力，强化司法执法合作。为避免美国以我国采取重刑主义为由拒绝进行引渡，我国可作出将外逃至美国的腐败分子引渡回国后，对于与提出引渡请求罪名不同的犯罪行为不予审理、不予执行刑罚的承诺，甚至可作出限制刑期等量刑承诺。此外，我国应不断增强综合国力，提高国际地位，适时修改《中华人民共和国引渡法》，使国际法的规定在我国国内法律上充分体现、有效实施。还应不断研习美国法律规定的引渡程序，以保证今后两国间引渡的顺利进行。

（三）加强中美在反腐败追赃方面合作的建议措施

1.签订资产分享协议。为了推进中美之间反腐败追逃追赃合作的进行，促使美国快速地对境外赃款采取措施，应与美国签订资产分享协议，以可能追回资产的性质、具体案件的复杂程度及在追逃追赃过程中是否提供了重大帮助为根据，对被没收犯罪财产按照一定比例进行分割，倘若只是提供了简单的便利条件则只采取费用补偿的方式即可。参照国际社会的一般做法，与外国谈判或者缔结分享资产的政策底线是不超过50%的分享比例。对于贿赂犯罪所得，可进行资产分享，而对于贪污犯罪所得，可协议是否以资产分享的方式处理。我国可先通过个案签订资产分享协议，逐步达成长期稳定的资产分享协议。分享资产的同时可减少一些证明要求，这对于国家间展开反腐败合作是一种鼓励，在美国最大范围内追回腐败资产，是对各国在追回犯罪资产过程中所作出贡献的肯定。

2.商谈相互承认与执行没收事宜。中美双方在开展刑事司法协助方面应从侦查、起诉阶段逐步扩展至审判和执行环节。在杭州G20峰会上，中美双方同意商谈相互承认和执行没收事宜。根据《公约》规定，只要缔约国能够证明相关资产系非法所得就可签发没收令，请求其他缔约国予以协助执行。因而，中美双方应在相互尊重国家主权和他国国内法律制度的基础上，充分考虑两国间的利益权衡问题，注重查明需要没收的财产与犯罪事实之间的关联性，办案部门应注重查找通过洗钱等手段向境外转移资产的证据，使得资产流入国的主管机关能够追缴其赖以生存和对抗遣返的非法经济资源，保证作出的没收裁决符合实体公正和程序公正。

（四）构建反腐败追逃追赃的长效机制

1.加强职务犯罪在逃嫌疑人数据库建设。建立和完善职务犯罪在逃嫌疑人数据库，实现“一人一档”工作常态化。关于加强职务犯罪在逃嫌疑人数据库的建设，不仅要继续坚持检察机关内部数据库的建立完善，还需要与其他部门、领域的数据库建立联系，增大数据的容量和多样性，为大数据应用提供基础资源，通过数据的采集与比对，发现并掌握职务犯罪在逃嫌疑人的情况，确保下一步工作的有序开展。2014年中央反腐败协调小组国际追逃追赃办公室成立，应在此基础上，统一数据标准，搭建起涉及最高人民法院、最高人民检察院、公安部、外交部、人民银行、边检等部门的数据信息共享网络平台，尽量实现诸多数据的全面融合。检察机关要注重平时与其他部门进行横向纵向的日常联络、信息沟通，尤其是与公安部建立平行对接，即自动比对、自动报警，案情通报和数据信息共享的工作机制。

2.强化防逃意识，健全防逃预警体系。第一，坚持追防结合，根据数据特点，加强对涉案人员的监控，切实做好防逃工作。可根据相关数据所发现的腐败分子潜逃美国的规律、特点，明确防逃工作中的薄弱环节，有针对性地采取防范措施。在初查阶段，注意加强对重点涉案人员及其重要关系人的行踪监控；在侦查过程中，对被取保候审、监视居住以及在审查起诉、审判阶段未羁押的职务犯罪嫌疑人、被告人及其重要关系人，及时与公安机关协调采取边控等措施，防止其潜逃。第二，进一步加强对官员及其配偶、子女出国、报备的审批和监控力度，同时加强国家工作人员护照的管理制度。对官员及其配偶、子女出境、报备记录利用网络爬虫自动获取技术及时录入特定数据信息系统；在公职人员的电子护照中增加存储持证人的指纹信息一项，并纳入公安、出入境等部门的比对系统，设置对于频繁出入境等异常情况的自动报警功能。

3.完善腐败资产跨国转移的预防机制。第一，利用大数据技术完善我国的反洗钱监测追踪系统。网上银行、手机银行、各类APP软件等方式的广泛使用促使我们在应对国际追赃问题时开始使用大数据技术，应建立以中国人民银行为主，证监会、银监会、保监会为辅的反洗钱监管网络系统，并尽快创造条件将监督主体扩大至社会上的非金融机构。以已存储的海量的金融数据为基础，通过对数据的横向与纵向比对、挖掘分析，得出有价值的信息。具体来看，调取可疑交易主体历年交易数据，通过交易资金的金额大小、存取方式和速度、转入转出模式和区域、可疑交易主体开户信息的比对、交易双方之间的比对、交易主体在不同机构的交易记录等信息，找出关联性，有效识别可疑交易，重点进行监测和追踪。甚至可以使用大数据技术对相关银行账户进行非账务性质的、非传统性的线索进行分析和排查，确认是否有异常之处。第二，对于公职人员报告的重大事项和财产申报情况，可以开通专用数据接口，以专项查询、专线通道的方式及时录入数据信息系统，建立电子数据档案，严格审查，从抽查逐步完善到与房产、银行、证券等部门联网、比对，利用大数据技术监测异常的资金流动、异常的通讯高峰等可疑情况，实现集中的监测、预警、响应等方面的监控和管理。大数据时代下，对于职务犯罪在逃嫌疑人情报的获取实质上是处理大数据后的结果，大数据时代的情报数据信息建设为国际追逃追赃工作信息化提供了全方位的保障，情报交流有利于提高对可疑线索的收集。

4.重视检察机关反腐败国际合作的人才建设。有专家指出，反腐败国际合作工作具有外向性的特征，我国检察机关尤其是最高人民检察院要注意培养和引进一批既懂法律，又精通外语，也熟悉涉外案件办理业务的外向型检察人才。［4］这是我国与美国等国家展开国际反腐败交流的前提和基础。

注释：

［1］参见许一航、张雪卉：《G20，中国积极寻求司法与反腐败的“世界担当”》，载《检察日报》2016年9月6日。

［2］犯罪资产追缴形态，即被请求国将外国的没收请求提交本国主管机关，由后者依据本国法律作出没收裁决并予以执行。

［3］参见赵秉志：《中国反腐败刑事法治领域中的国际合作》，载《国家检察官学院学报》2010年第5期。

［4］同［3］。

*北京市东城区人民检察院［100062］