强镇扩权：何以可能与何以可为？——基于温州龙港镇的改革实践

●吴玉宗 张 鹏

强镇扩权：何以可能与何以可为？
——基于温州龙港镇的改革实践

●吴玉宗 张 鹏

伴随新型城镇化的推进，强镇扩权已成为国家治理变革的必备元素。浙江、江苏、广东等沿海省份率先开启了强镇扩权的大幕，并在实践中积累了丰富经验。本文以浙江省温州市龙港镇的强镇扩权改革实践为研究样本，阐述了强镇扩权的现实基础及可行路径。温州不仅是中国民营经济的发源地，也是改革开放的桥头堡，涌现了高度发达的市场经济和敢为人先的行政体制改革实践。龙港的强镇扩权改革，为全国其他地区新型城镇化的推进提供了可复制、可借鉴的经验。

一、何以可能：强镇扩权的现实基础

温州市龙港镇承担了多次城镇化改革的试点任务。龙港的强镇扩权之路主要受到四重因素的驱动，分别是国家政策的外部驱动、地方政府的内生诉求、经济社会的发展程度以及人民群众的愿景期待。这些因素构成了龙港改革的现实基础。

（一）国家政策的外部驱动

强镇扩权的地方实践离不开国家政策的驱动。2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》明确提出要“有重点地发展小城镇，对吸纳人口多、经济实力强的镇，可赋予同人口和经济规模相适应的管理权。”2014年12月，国家发改委、财政部等11个部委联合印发《国家新型城镇化综合试点方案》，明确温州市苍南县龙港镇为全国首批两个建制镇试点之一，要求通过三年左右的努力，打造在全国具有示范意义的新型设市模式的典范。2016年2月，国务院《关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》进一步指出“加快拓展特大镇功能。开展特大镇功能设置试点，以下放事权、扩大财权、改革人事权及强化用地指标保障等为重点，赋予镇区人口10万以上的特大镇部分县级管理权限，允许其按照相同人口规模城市市政设施标准进行建设发展。”2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》，对经济发达镇提出了扩大经济社会管理权限、构建简约精干的组织架构、推进集中审批服务和综合行政执法、建立务实高效的用编用人制度、探索适应经济发达镇实际的财政管理模式、创新基层服务管理方式六项具体改革任务。显然，近年来国家层面关于新型城镇化相关政策的密集出台，为龙港的强镇扩权之路提供了外部动力和改革依据。

（二）地方政府的内生诉求

强镇扩权是行政管理体制改革的有机组成部分，旨在调整市、县、镇三级政府的权责关系，提高镇级政府的管理水平，让镇政府能够更好履行辖区内公共服务、社会管理、市场监管和环境保护等职能。因此，强镇扩权改革必然会涉及县级、市级乃至省级政府的关系问题，府际关系的协调程度是影响强镇扩权开展成效的关键变量。龙港的强镇扩权改革不仅取决于龙港镇政府的强烈诉求，更需要苍南县、温州市、浙江省等各层级政府的协同配合，才能形成改革合力。自1995年龙港镇成为全国小城镇综合改革试点镇以来，龙港镇历届党委政府领导班子就一直在为龙港的强镇扩权之路奔走呼喊，积极争取上级政府的政策支持。此后，苍南县政府专门出台《关于龙港镇推进强镇扩权改革试点意见》，进一步理顺县镇两级政府间的权责关系。温州市政府出台《关于推进强镇扩权改革的意见》，明确规定“试点镇的党政一把手实行高配：镇委书记进入所在县委常委；镇长明确为副县长级别。”浙江省政府办公厅于2014年印发《浙江省强镇扩权改革指导意见的通知》，强调要“理顺强镇管理体制，赋予与强镇人口和经济规模相适应的县级管理权限，提高强镇集聚人口、经济发展、公共服务、社会治理的能力”。可见，各级地方政府的改革意愿和制度设计是强镇扩权得以实施的内生动力。

（三）经济社会的发展程度

强镇扩权的根本动因源自现有的行政权限无法有效回应当地经济社会发展的需求。随着经济社会的发展，人口的积聚，公共服务需求的膨胀，“小马拉大车”等问题在经济发达镇表现得越发明显，强镇扩权成为解决经济社会发展束缚、助推新型城镇化建设的必经之路。以龙港镇为例，据统计，目前龙港镇有户籍人口37.3万、常住人口44.4万，2015年实现生产总值226.9亿元，工业总产值407.8亿元，财政总收入23.2亿元，城镇化率高达60.8%，高于全国平均水平，城镇居民人均可支配收入39780元，农村居民人均可支配收入达到19730元。无论是人口规模，还是经济发展和财政收入，龙港镇的综合实力都稳居浙江省各中心镇前列，甚至达到或超过部分县域的经济社会发展水平。虽然龙港镇具备足够的经济实力，但却缺乏相应的行政权力，在财政权、人事权、资源配置权等方面存在滞后性，导致经济社会发展的“实然”程度与经济社会管理的“应然”权限之间出现张力，阻碍了新型城镇化建设的顺利推进。显然，镇域经济的发展壮大呼吁着行政体制的松绑，倒逼着强镇扩权的落实。

（四）人民群众的愿景期待

龙港镇被誉为“中国农民第一城”，改革开放以来多次承担我国城镇化改革的试点任务。当地居民对于龙港强镇扩权的期盼由来已久，对新型城镇化建设的深入推进寄予厚望。伴随着一次次的改革试点，龙港民众越发希望自己能够享受到改革带来的便利。龙港镇现有常住人口44.4万，相当于一个县的人口规模，镇内商贸发达、企业众多，但很长一段时间，由于镇里没有相应的审批权限，镇内的市场主体要办理行政审批等具体事项时，均需要数次奔波于苍南县和龙港镇两地，来回的时间成本增加，对于惜时如金的温州商人而言苦不堪言，对当地的经济发展也产生了不利影响。同样，由于龙港镇政府此前并不具备县级行政主体享有的部分经济管理权限和社会管理权限，因此普通群众要办理相关公共服务事项时，只能前往县城办理，有时甚至会延误办理的最佳时机，经济的发展并没有让人民群众感受到行政服务的优化，有时反而给人民群众的日常生活造成了困扰。因此，对于龙港民众而言，他们不仅希望看到经济发展的可持续性，而且希望享受政府公共服务的可及性。

二、何以可为：强镇扩权的优化路径

强镇扩权既是新型城镇化建设的内在要求，也是推进地方治理体系和治理能力现代化的必然趋势。展望未来，强镇扩权改革需要从理顺县镇行政管理体制、合理解决“放权”与“接权”的制度缝隙、创新推进镇级大部门制改革、提升人民群众获得感四个维度加以优化。

（一）协调处理府际关系，重点理顺县镇行政管理体制

强镇扩权的实质是改革现行的行政管理体制，赋予强镇部分县级行政主体的经济社会管理权限，激发强镇的经济活力。强镇扩权的推进必然要涉及府际关系的调整，尤其是要处理好县镇两级政府的关系。根据公共选择理论，政府也是“经济人”，热衷于追逐经济利益，维护本部门的权益。面对强镇政府的放权诉求，县级政府出于县域经济发展和县级财政收入等多方面因素的考量，易产生县级政府与强镇政府的权力博弈，对县镇行政管理体制的优化造成阻碍。纵观龙港镇的前几次强镇扩权改革，始终无法摆脱“放权—收权”的怪圈，究其原因在于没能协调好镇政府与县政府之间的利益关系。为了克服先前改革的弊端，龙港镇在此轮新型城镇化改革试点中，进行了以下方面的努力：第一，优化了机构设置，却没有增加人员编制，更好地承接县级政府下放的权限；第二，注重条块关系的理顺，扩大强镇政府的人事任免权。除了镇三套班子成员外，其他干部一律由龙港镇调整、任免、考核管理，县派驻龙港的分局、站所的行政事业人员也由镇管理；第三，优化强镇财政体制，明确事权及责任，依据财权与事权相匹配的原则，根据下放事权和人员情况，动态调整县级财政对龙港支出的预算安排，积极探索镇直接对省结算的财政体制。总之，县镇行政管理体制的理顺是强镇扩权改革的重点和难点，关系着新型城镇化的顺利推进。

（二）充分考虑强镇承接能力，及时弥合“放权”与“接权”的制度缝隙

强镇扩权既要处理好如何放权的问题，又要解决好怎样接权的问题。只有充分论证强镇的承接能力，做到“放权”与“接权”的无缝匹配，才能确保强镇扩权的持续开展。第一，要因地制宜放好权。县级政府在向强镇放权过程中，应当在充分调研论证的基础上，根据强镇的经济基础、人口规模和发展定位，确定权力下放的优先顺序，有序推进哪些权力先放，哪些权力后放。如对工业强镇、农业强镇和第三产业强镇的放权问题就需区别对待，分类下放，不能搞“一刀切”。考虑到龙港镇的经济水平和承接能力，在此轮强镇扩权改革中除少数职能由苍南县统筹外，其余的职能均分批下放给龙港镇。苍南县已下放给龙港镇的第一批县级权限事项就有1575项。第二，要科学统筹接好权。接权是为了更好的推动放权，如果强镇在接权过程中遇到障碍，那么强镇扩权的改革将大打折扣。虽然龙港镇的强镇扩权改革有目共睹，但始终无法回避“县级行政主体资格”这一老大难问题。在苍南县下放给龙港镇的首批1575项权限事项中，就有1400多项可能会因为龙港不具备县级行政主体资格，引起行政复议或行政诉讼。为此，有必要及时改变行政性分权的现状，促使行政性分权向法治性分权转变①，建议由省级人大通过制定地方性法规等形式，在不违背现行法律的前提下，赋予省域范围内的若干强镇“准县级行政主体资格”，以打消经济强镇接权的后顾之忧。第三，要合理规范用好权。强镇接收下放权力后，就要面临如何用好权的问题。一方面，必须完善强镇用权的监督体系，县级政府放权后，要加强对强镇政府行使权力的业务指导和工作监督，不能一放了之，避免强镇选择性履职情况的发生②（即用足经济管理类审批权限而轻视公共服务类的供给职责），确保权为民所用；另一方面，要加大对强镇政府公务人员的业务培训和能力提升，保障强镇公务人员尽快熟悉办事流程，确保秉公执法，杜绝权力寻租现象的发生。

（三）创新推进镇级大部门制改革，兼顾“弹性因子”与“社会因子”

伴随着县级政府权力的下放，强镇政府需要承接更多的政府职能，强镇政府要面临整合本级政府部门和县级部门派驻分局、站所的职能权限，为此，镇级大部门制改革成为机构整合、流程再造和优化服务的创新路径。龙港镇积极推行大部门制改革，降低了行政成本，提高了行政效率。龙港镇有内设机构12个、事业单位11个，县级部门派驻龙港的分局、站所共24个，苍南县将派驻部门中的住建分局、国土分局等18个单位下放给龙港镇进行管理，按照“党政机构合一”、精简机构的原则，龙港镇将县派驻部门与镇内设机构、事业单位中职能相同或相近的部门进行合并，最终组建1办14局共15个大部门机构，机构数目由原先的41个减少到现在的15个。由于大部门制改革，龙港镇政府在职能明显增加的同时，并没有增加政府的人员编制，践行了“小政府、大服务”的理念。虽然龙港镇的大部门制改革成效显著，但在未来推进中应当更加注重大部门制改革的“弹性因子”和“社会因子”。所谓“弹性因子”是指大部门制改革要依据时间的推移、社会环境的变化、人民群众的诉求来实时调整大部门机构，打破上下对口的原则和一改定终身的思维，让大部门机构的设置能更好的适应经济社会的发展变化。所谓“社会因子”是指大部门制改革要突破党政机构内部改革的藩篱，通过大力培育社会组织和市场组织，将部分政府职能交由具备相关资质的社会或市场组织承接，实现“纵向上‘县—镇’两级体制内的扩权，带动横向上‘政府—市场—社会’的分权”③，政府可采取向社会组织购买公共服务等方式，优化职能配置，提升公共服务的质量。

（四）精准把脉强镇扩权的价值导向，有效提升人民群众的获得感

强镇扩权实际上是要通过扩权来激发强镇的经济社会发展活力，最终提升人民群众的获得感和幸福感。为此，只有精准把脉强镇扩权的民本导向，杜绝强镇扩权的官本位冲动，才能深入推进以人为本的新型城镇化。龙港镇在强镇扩权改革中，始终坚持为人民群众服务的宗旨，以人民满意、人民便利为目的，提高了公共服务的可及性，增进了人民群众的获得感。一方面，龙港镇实施扁平化的社区治理模式，整合成立14个新型社区，将政府的行政审批和公共服务事项通过电子网络信息平台延伸到社区，赋予社区部分社会管理和公共服务职能，提高了社区自我服务的能力，缩短了社区居民的办事流程；另一方面，实行“一站式”服务，落实即办制。龙港镇将120多项行政审批职能纳入行政审批与公共资源交易管理局，减少了办事环节，缩短了办理时限，从过去的“群众来回跑”变成了现在的“部门协同办”。根据群众的申请，能即办的事项都要做到即办即走，不能即办的事项首先经由一个窗口受理，后台随后通过综合协调机制进行办理，基本实现了群众需要办的事情到一个中心就能办成，此举提高了为民办事的效率，提升了人民群众的获得感。

三、结语

强镇扩权是推进新型城镇化建设的必然要求，其本质在于改革现行的行政管理体制，激发镇域经济发展活力，提高人民群众的获得感。龙港镇作为国家新型城镇化的试点镇，改革成效显著，可为其他地区的强镇扩权改革提供经验借鉴。强镇扩权改革需要下“绣花”功夫，应重点关注三个方面：其一，要充分考虑东中西部地区强镇的经济实力、人口规模和发展定位等因素，因地制宜确定权力下放优先序，对于经济社会管理权限、行政审批权限、人事管理权、财政管理权等要做到科学研究，有序下放；其二，要重点协调县镇两级政府的利益关系，积极探索由地级市代管经济强镇的模式，进一步理顺市、县、镇三级政府的权责关系；其三，要创新推进大部门制改革，在不增加人员编制的前提下，更好地承接上级政府下放的权力，优化服务流程，增进人民群众的获得感。

（作者系温州大学法政学院教授；四川大学公共管理学院公共管理专业博士研究生）

①刘光大、莫勇波：“论我国政府间纵向职权划分模式的战略选择——从行政性分权模式向法治性分权模式的转型”，《改革与战略》，2006年第11期。

②孙琼欢：“强镇扩权背景下县镇权力配置、运行的偏差与优化——对于浙江省N市强镇扩权案例的实证分析”，《北京行政学院学报》，2016年第6期。

③唐庆鹏：“强镇扩权: 深化乡镇行政体制改革的新近探索与实践”，《经济体制改革》，2015年第3期。