地方政府土地违法违规驱动力探析

□长兴县国土资源局 胡丕勇 郭 勇

地方政府土地违法违规驱动力探析

□长兴县国土资源局 胡丕勇 郭 勇

“保发展，保红线”是当前土地管理的主线，中央政府统筹全局，注重保护耕地红线，地方政府关注区域经济发展，强调保障用地需求。在用地指标有限的约束条件下，地方政府顾着眼前的经济利益，忽视有关土地管理法律法规，进行违法违规用地。地方政府的土地违法违规破坏耕地，不仅削弱了国家保障粮食安全的能力，同时也是群众上访的主要诱因之一，影响社会和谐稳定。因此，杜绝或减少地方政府违法违规用地成为当务之急。

2008年，国土资源部、监察部、人力资源和社会保障部依据《违反土地管理规定行为处分办法》（监察部、人力资源和社会保障部、国土资源部第15号令），对违法用地严重地区的县级以上地方人民政府主要负责人和其他负有责任的负责人启动问责。2010年，土地问责结果公布，给予44名地方政府负责人、29名国土资源管理部门负责人纪律处分。然而，地方政府在“以GDP为中心”的政绩观引导下，违法违规用地的势头未能得到有效遏制。根据2015年中国国土资源公报数据，全年发现违法用地行为8.9万件，涉及土地面积3.4万公顷（其中耕地1.1万公顷）。“十二五”期间，累计发现违法用地行为38.7万件，涉及土地面积19.9万公顷（其中耕地6.6万公顷）。这些问题的产生部分与地方政府主导、支持、默许下的非法扩张用地息息相关。本文对地方政府违法违规用地的表现及驱动力进行分析，并针对性地提出切实减少地方政府违法违规用地的政策建议。

一、地方政府土地违法违规的表现形式

地方政府以“违法谋发展”“冒险为人民”的说辞，进行违法违规用地，具体的表现形式有：违法违规批地；违反土地供应政策出让土地；违规调整土地利用总体规划等。

1.违法违规批地

依据《全国土地分类》（2002），土地划分为农用地、未利用地和建设用地。土地所有权权属划分为农村土地集体所有，城市土地国家所有。《土地管理法》规定，“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有建设土地”。农用地用途变更到建设用地首先需要农转用，再经土地征收程序转为国有建设用地，未利用地、集体建设用地直接经土地征收程序转为国有建设用地。

农转用审批需要市级及以上人民政府审批，土地征收由省级及以上人民政府审批。地方政府违法违规批地的形式有以下几种：农转用及土地征收未经审批或越权审批（如以政府常务会议纪要形式违法批地），或直接帮助企业用地规避法律，形成违法违规用地；批少用多，用地超出批文所规定的区域和规模；以租代征，先由乡镇政府从农民集体经济组织手中把地租过来，再直接转租给企业。

2.违反土地供应政策出让土地

为促进土地的节约集约利用，国土资源部出台了《全国工业用地出让最低价标准》（国土资发〔2006〕307号），明确规定工业用地必须采用招标拍卖挂牌方式出让，其出让底价和成交价格均不得低于所在地土地等别相对应的最低价标准。但各地方政府为了招商引资，同时也为了规避该政策，采取如出让金返还、税收优惠等措施变相低地价出让，或者与开发商签订土地出让协议后，再“量身定做”出让条件，搞虚假挂牌出让。

地方政府违反土地供应政策出让土地另外两个表现为：超出《划拨用地目录》划拨供应土地，或超出《限制供地项目目录》《禁止供地项目目录》供应土地，如高尔夫球场、别墅等项目；土地供应主体不合法，土地供应的主体是市、县人民政府，市、县国土资源局负责实施，储备中心、交易中心、乡镇或村级组织、开发区管委会均不是供应主体，在实际出让土地当中，供应主体经常错位，导致违规用地。

3.违规调整土地利用总体规划

土地利用总体规划具有严肃性，一经批准就具有法律效力，任何单位和个人不得擅自修改土地利用总体规划。遇到国务院、省政府批准或核准的能源、交通、水利等单独选址项目用地，或因安全、环保等原因对选址有特殊要求的重大建设项目以及军事、矿山建设用地，或因行政区划范围依法调整等原因，确需修改的，应当报经原审批机关批准。但是部分地方政府为了发展，盲目圈地，未经法定程序擅自调整规划，侵占基本农田，或违法补办用地手续等，从而造成了违法违规用地。

二、地方政府土地违法违规驱动力分析

中央政府与地方政府在促进经济增长、稳定就业、推动社会发展等方面的目标是一致的，但地方政府作为理性的经济人，在“GDP为中心的政绩观”引导下，更关注地方经济的发展速度和当期收益“政绩”，而且“土地违法违规成本低”，“管理体制不健全”，这些原因推动了地方政府违法违规用地。

1.GDP为中心的政绩观

1994年实行的分税制改革，将全国财政体系划分为中央财政和地方财政，其中中央财政相对而言容易征收，份额较大。据统计数据显示，1993年中央和地方的财政收入占全部财政收入的比重分别为22%和78%，而到了1994年该比重分别变为55.7%和44.3%，与税制改革前相比，地方财政收入下降了30%。地方财政收入显著下降，但地方政府所需承担的事权并未减少，这导致了分税制改革后地方政府事权与财权的不一致。在“GDP为中心的政绩观”引导下，地方政府寻求扩大财源的路径，土地一级市场的垄断成为扩大融资渠道的最好途径。

地方政府以“土地经营城市”，商业、住宅用地出让地价节节攀升，部分城市土地出让金收入已超过地方财政收入。另外，在工业用地出让方面，地方政府考虑到引进企业能够带来税收收入，就业水平提高等因素，竞相压低工业用地出让地价，以远低于《全国工业用地出让最低价标准》吸引企业来投资。总体而言，GDP为中心的政绩观是地方政府违法违规批地，违反土地供应政策出让土地，违规调整土地利用总体规划等土地违法违规行为的根源。

2.土地违法违规成本低

土地执法监察一定程度上存在着执法不严，违法不究的问题。在处置违法违规用地过程中，以罚代法、补办手续的现象比较普遍。2008年出台的《违反土地管理规定行为处分办法》虽然规定较为严格，但在实际查处当中，对相关部门本已触犯刑律的“违法用地”行为只是当作违反“党纪”“政纪”的行为去处理，再严重的地方政府违法占地行为，也往往只对责任者给予记过、撤职、降级等处分，较少有追究刑事责任的。违法违规成本低也是土地违法违规愈演愈烈的重要因素。

3.管理体制不健全

集体土地产权制度下“扭曲的价格机制”和“垂而不直”的国土资源管理体制也是造成地方政府土地违法违规的驱动力之一。

《土地管理法》第63条规定，“农民所有的集体土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。农用地转为建设用地，首先实行农转用审批，再通过国家征收。在土地征收过程中，被征收土地的补偿按“原有用途”给予补偿。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费、地上附着物以及青苗补偿费，而征地后的土地出让按照土地正常的市场价格进行。地方政府凭借对建设用地出让一级市场的垄断，低成本地获取城市建设用地并通过出让方式获取巨额差价收益。集体土地产权制度下这种“扭曲的价格机制”让地方政府为了获取土地出让金收益以“经营城市”，往往无视有关法律法规，进行大规模违法违规用地。

2005年国土资源管理体制改革实行了省以下垂直管理，但只是将地方各级国土资源管理部门负责人的管理权上收上级国土资源管理部门管理，地方各级国土资源管理部门还是地方政府的职能部门，其人事、业务和经费仍旧归地方政府管理。由于人事、业务和经费三者不能同时到位，地方各级国土资源管理部门就不能独立地行使管理职能，管理自主权也就丧失了，面对地方政府的土地违法违规行为时，地方国土资源管理部门很难代表国家严格管理土地。

三、遏制地方政府土地违法违规的政策建议

为有效地遏制地方政府土地违法违规行为，保障国家粮食生产能力，促进社会和谐稳定，应根据其违法违规的驱动力采取相应对策。

1.建立政绩考核综合评价体系

地方政府官员在“任职期限短、GDP为中心的政绩观”的约束条件下，通常只追求引进项目的投资额度、税收增长和GDP等短期经济利益，由此导致了大量的违法违规用地。在制度变革中，首先需要改变“以GDP为中心的政绩观”，官员升迁考核“不单以GDP论英雄”，建立能反映经济社会生态可持续发展的综合评价体系，如将“在发展经济的同时是否维护农民利益，合理利用土地等资源”等作为重要内容纳入考核体系，引导地方政府官员科学、合理、集约、高效地利用土地资源，保证地方经济社会生态可持续发展，真正做到“为官一任，造福一方”。

2.拓宽地方融资渠道，节约集约利用土地

1994年分税制改革后，地方政府财政收入减少，相应的事权并未减少，地方为“经营城市”亟需大量资金。唯有拓宽地方政府资金来源的渠道，才能切实减少其对土地出让金的依赖。拓宽地方融资渠道，可以通过制度创新的方式进行：开征物业税，一方面能够使地方政府获得新的财政来源，另一方面能够加快政府职能转变，从管理型政府向服务型政府转变，因为物业税收入的高低取决于一个地方人口的多少，地方为争取更高的物业税收入势必要做好服务工作，以吸引人留住；修改《预算法》第28条，放行地方发债，以筹集市政建设资金。

除拓宽融资渠道（资金开源）外，还需强化土地节约集约利用（土地节流），以缓和用地需求与供给间的矛盾，如大规模开展存量土地挖潜，加强批后监管，加大转而未供、供而未用土地的处置力度等。

3.强化土地违法违规问责力度

由于土地违法违规成本低，即使被查到处罚也不够严格，地方政府常抱着侥幸心理进行违法违规用地。因此，需要强化土地违法违规问责力度。严格执行《违反土地管理规定行为处分办法》，做到有法必依，执法必严，加大地方政府违法违规用地的成本，既要处理事更要处理人，让其不敢违法，违不起法，唯有如此，才能防止因处罚不力而造成违法用地屡禁不止。

4.完善土地征收制度及国土资源管理体制

现行土地征收制度下，农民补偿安置与土地出让都是由政府单方面操办，并未留给农民畅通的利益诉求渠道，这就促使地方政府大量卖地，降低农民补偿安置标准，从而使土地成为“第二财政”。改革现行的土地征收制度，地方政府不再直接介入土地买卖，而是作为第三方负责制定和维护土地交易秩序，由被征地农民代表和开发商直接谈判，土地出让权最终掌握在农民自身手中，地方政府则依法课税。从而杜绝地方政府与民争利，破除地方政府“土地财政”，遏制地方政府违法违规用地的冲动，让地方政府重新回到“守夜人”的角色中来。

完善土地征收制度的同时，还需要打破国土资源管理体制“垂而不直”的怪圈，建立中央或国土资源部垂直领导的，覆盖全国的土地管理或执法监察体制。只有人事、业务和经费三者同时实行垂直管理，地方各级国土资源管理部门才有管理自主权，在面对地方政府的土地违法违规行为时，才能够代表国家依法依规严格管理土地。