浅析宁波市耕地占补平衡

□宁波市土地开发整理中心 张月英 汪天麟

浅析宁波市耕地占补平衡

□宁波市土地开发整理中心 张月英 汪天麟

耕地作为国家战略性基础资源，不仅是粮食安全的重要支撑，也是社会稳定和经济发展的基础保障，保护耕地一直是我国土地管理的重要目标。耕地占补平衡制度也经历了从侧重数量平衡到强调数量、质量、生态“三位一体”的不断完善过程。宁波市作为沿海城市，城市化与工业化进程较快，建设项目对土地需求量大，但耕地后备土地资源日益缺乏，如何在解决建设用地的同时实现耕地占补平衡，已成为宁波市发展社会经济的重要问题。

一、“十三五”期间宁波市耕地占补平衡情况分析

（一）“十三五”期间建设用地需求预测

十三五期间，随着城乡规模总量控制力度不断增强和集约用地水平的提高，单位GDP占用耕地面积将会不断下降，如果按年均建设占用耕地2.8万亩测算，十三五期间全市需求14万亩，可见宁波市仍将处在用地需求的高峰期。根据前几年占用耕地情况和“十三五”建设项目初步排摸，今后建设用地有三个特点。一是占用高等级耕地比例高。全市规划建设占用的耕地等级6-8等约11万亩、占比79%。二是占用水田比例高。占用水田约11.2万亩、占比80%。三是交通项目需求高。交通项目用地占用耕地约4.8万亩（占全市34%）。

（二）宁波市占补平衡情况分析

1.建设用地需求和补充耕地供给矛盾突出

一是补充耕地数量不足。“十三五”期间力争通过“611”耕地保护工程垦造耕地10万亩，与占用耕地总量14万相比，乐观估计缺口2万亩。二是补充水田面积不够。按照围垦项目必须垦造成水田的要求推算，能垦造水田约8.6万亩，仍缺2.6万亩。三是补充耕地与建设占用耕地等级不匹配。从近两年的垦造耕地质量情况来看，补充耕地指标等别集中在9-10等，占62%，7-8等占28%，尚无6等耕地。按此推测，将有约51%的建设占用耕地无法匹配相应的等级指标，相差2-3个等级，需要有20-30万亩的耕地质量提升1个等级，如再考虑二级地类的匹配关系，这个比例还将大幅提高。四是时间上不一致。宁波市补充耕地主要来源是滩涂围垦造地，一般实施时间要3-5年，多数滩涂围垦项目尚在前期立项准备阶段，补充耕地指标产生严重滞后于建设占用耕地，指标库存十分有限，占补压力非常大。

2.耕地后备资源潜力日益匮乏且垦造难度大

低丘缓坡垦造耕地严格执行省定“十个范围”以外的选址规定，为了防止破坏森林资源和生态环境，2015年以后山上垦造耕地几乎全面停止。据2015年耕地后备资源潜力调查显示，全市适宜开发的宜耕后备资源总潜力为24万亩，其中通过滩涂围垦新增耕地潜力为17万亩，占71%。这预示着未来宁波市要实现耕地占补平衡主要的方向就是滩涂垦造耕地，但滩涂垦造耕地在现行政策实施中存在着诸多问题。一是滩涂围垦项目审批难度加大。近日，为进一步加强海洋资源的有效保护与合理利用，国家海洋局发文暂停受理或审批区域建设用海规划和区域农业围垦用海规划，这意味着围填海造地项目难以获批，即使能批准，也将从严控制项目用海规模和占用岸线长度。二是造价成本。随着滩涂围垦工程推进，高程越来越低，高程越低造价成本翻倍上升，宁海双盘三山涂围垦造地财务动态成本近30万元/亩。三是垦造耕地质量。滩涂垦造后的耕地短期内含盐量较高，PH值难以达标，基础肥力、土壤质地等较差，评定出来的耕地质量等级约在10等左右，难以与建设占用的耕地匹配。

3.农村建设用地复垦积极性不高且数量有限

加大农村建设用地综合整治力度，是实现耕地补充与农村建设用地节约集约利用的“共赢”的有效途径。但从目前宁波市农村综合整治工作进展情况来看，不容乐观。农村建设用地整治从旧房拆迁建设、土地平整复耕、环境整治、基础设施和公共服务设施建设，需要大量资金，意味着获取增减挂钩指标成本太高，远高于开发造地成本，而且农村建设用地整治难度大，协调工作多，实施周期长，因此，地方政府通过拆旧复垦获取建设用地增减挂钩指标的积极性不高，更愿意使用建设用地计划指标，通过开发造地落实耕地占补平衡。同时，从宁波市实际实施来看，整治进展也尤为缓慢，很多项目被调整、延期、撤销，受农民搬迁意愿不强、资金融资金困难、挂钩地块没有及时供地等因素影响，每年通过农村土地综合整治复垦建设用地仅2000亩。

二、宁波市耕地占补平衡的对策措施

（一）想方设法，严格控制建设占用优质耕地

在源头上强化规划计划管控，严格把好土地预审环节的同时，关键要降低政府和用地单位将耕地转变成建设用地的这种利益驱动，提高建设占用耕地成本，倒逼政府和建设用地单位少用耕地。

要推进征地制度创新，合理界定基于公益需要的征地范围，提高征地补偿标准，征用费用不能按照农地使用方式进行补偿，必须考虑农地发展权在内的市场价格，降低土地用途改变产生的巨大效益差。

要提高耕地开垦费缴纳标准。目前用地单位只负责缴纳耕地开垦费，由属地政府负责垦造耕地，而为了引进项目，有的政府收取的耕地开垦费远低于垦造耕地成本，出现“倒贴”现象，因此要按照“占优补优”的原则，综合考虑耕地开发、质量提升、后期管护等成本因素，按年度、分地类（旱地、水田）、分等级制定耕地开垦费缴纳标准，每年向社会公布，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的经济倒逼机制。

（二）攻坚克难，提升耕地占补平衡能力

1.积极推进农村建设用地复垦

宁波市城镇化推进较快，农村人口向城镇流动的速度在不断加快，而村庄用地面积却仍在增加，人均用地面积超标并呈逐年增加的趋势。村庄人均用地面积从2009年的212平方米/人，增加到2015年277平方米/人（按常住农村人口计算）。在耕地后备资源的日益匮乏的背影下，加大农村建设用地综合整治力度，倡导建设用地减量化发展，是实现耕地补充与农村建设用地节约集约利用“双赢”的有效途径。

要组织相关部门共同研究加快推进农村建设用地综合整治的政策配套措施，比如，统筹部分规划指标，附加给增减挂指标，即赋予增减挂钩携带规划空间指标的功能；加大使用挂钩指标力度，城镇经营性建设用地的，必须通过增减挂钩节余指标解决；合理确定节余指标收益及集体、农民、开发者、乡镇政府在土地收益上的分配等。通过在规划空间保障、融资机制、补偿机制、土地增值收益分配、增减挂钩指标统筹交易、宅基地有偿退出机制等多方面的制度创新，充分调动政府、集体、农户参加农村建设用地整治的积极性。

2.充分挖掘耕地后备资源潜力

合理利用已批和已围滩涂资源。允许适度调整已批准的用海规划，科学安排建设空间、生态空间和垦造耕地空间，积极落实市政府关于45%以上比例用于垦造耕地的规定。对于滩涂围垦形成长期成片闲置荒芜的土地，允许调整规划用途，建设用海转为农业用海，用于垦造耕地。用海规划新政下发后，对存量围填海资源，允许能继续办理围填海手续，保障发展空间。

充分利用平缓地带的林地资源。在保护和改善生态环境的前提下，做好林地规划调整，将低丘缓坡地的林地规划用途调整为耕地，允许进行垦造，将下山移民、地质灾害搬迁等闲置的农村宅基地复垦为林地，实行“林地一耕地”置换，实现林地的占补平衡的同时，增加补充耕地后备资源潜力。

挖掘小而散块的耕地后备资源。开展对零散、细碎耕地后备资源的开发和利用，积小成多，由乡镇结合土地利用总体规划寻找废弃坑塘水面、宅基地以及断头河等一切可用土地资源。探索小块资源非机械化施工的施工标准和验收办法。

3.提升存量耕地和新垦耕地质量

加快推进耕地质量提升。结合中低产田改造、高标准农田建设、标准农田质量提升等工程，加大资金投入，提升耕地质量等级，为耕地占补区域平衡奠定基础。提高表土利用率。全面开展耕作层剥离再利用工程，合理安排耕作层剥离与利用“时空”匹配，提高表土利用率和普及率，确保快速提升新增耕地质量。加强土地整治技术研发。针对中低产田改造、“旱地改水田”、滩涂围垦造水田等，研发相应的工程手段，并逐步形成技术规范加以推广。

（三）部门联动，合力做好耕地占补平衡相关工作

树立全域资源统筹开发利用观念。目前不仅仅耕地需要占补平衡，林地、水域等用地也需要进行占补平衡，土地后备资源作为非再生资源，在开发利用上往往“此消彼长”，相关部门必须相互配合，处理好垦造耕地、林地、水域、滩涂关系，确保土地后备资源发挥效益最大化。

全力做好垦造耕地的后期管护工作。目前土地整治项目监管只负责至新增耕地验收这个环节，但后期管护再监管需2-3年，加之现阶段耕地生产经营经济效益偏低的宏观环境下，耕地耕种并不被社会所看好，若干年后新增耕地将面临再次抛荒。因此，垦造耕地项目竣工后，要做好移交手续，由相关部门对新增耕地质量进行跟踪，针对不同新增耕地特征，实施多种耕地地力培育措施。同时，将补充耕地的后续质量提升费用纳入耕地占用成本，一定时期内发放新增耕地耕种 “补助费”，并设立农田基础设施的维护机制，提高耕种主体耕种和管护的积极性。