公益诉讼中的社会公共利益冲突及其司法衡量

文◎张剑文

公益诉讼中的社会公共利益冲突及其司法衡量

文◎张剑文*

公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益，而公益诉讼案件中出现的不同社会公共利益之间的冲突，是司法者必须慎重衡量之事。社会公共利益冲突的根源在于社会利益需求的多元性，反映的是出于多元价值取向的不同类型社会公共利益之间的关系，也是社会共同体中处于不同发展阶段的各个局部之间不同利益诉求的冲突。社会公共利益冲突的司法衡量应当遵循的原则为：长期利益优先于短期利益、全局利益优先于局部利益、救济难度高的利益优先于救济便利的利益。

环境公共利益 公共资源 公共安全 利益衡量

典型案例：2012年，吉林省白山市江源区中医院（以下简称“中医院”）新建综合楼，未同时建设医疗污水处理设施，未经环保验收即投入使用。其医疗污水经水质消毒粉处理后，通过渗井、渗坑排放。自2013年8月1日起，中医院多次以书面形式向白山市江源区卫生和计划生育局（以下简称“卫计局”）申请排污设施建设资金，但资金一直未落实。白山市江源区环境保护局于2014年1月8日对中医院作出罚款10000元，责令限期改正、限期办理环保验收的处罚决定。由于资金问题，中医院未予整改。2015年5月18日，卫计局为中医院进行法定代表人变更登记的同时，对其执业科目、人员资质进行了校验，在中医院未提交环评合格报告的情况下，对其《医疗机构执业许可证》校验结果评定为合格。

2015年11月18日，江源区人民检察院（以下简称“江源区检察院”）向卫计局发出检察建议，建议其采取有效监管措施，制止中医院继续排放医疗污水的行为。卫计局收到检察建议后，于11月23日向中医院下发了《关于加强污水处理确保达标排放的通知》。12月10日，卫计局向检察院发出《区中医院医疗污水排放净化处理设施建设整改情况报告》，将履行监管职责情况进行回复。同日，中医院与某市政工程公司签订了医疗污水处理工程设计合同。

2015年12月1日，某检测技术公司对中医院排放的医疗污水及渗井周边土壤取样检测，结果为：化学需氧量、五日生化需氧量、悬浮物、总余氯等均超过国家标准。2016年1月26日，某环保工程公司出具了 《关于白山市江源区中医院排污问题的意见》，认为医疗污水直接混入生活污水，可引起医源性细菌对地下水及生活用水的污染。

白山市人民检察院于2016年3月1日，以卫计局为行政诉讼被告、中医院为民事诉讼被告和行政诉讼第三人，向白山市中级人民法院提起行政公益附带民事公益诉讼，请求：（1）确认卫计局2015年5月18日为中医院校验医疗机构执业许可证的行为违法；（2）判令卫计局履行法定监管职责，责令其限期对中医院的医疗污水净化处理设施进行整改；（3）判令中医院立即停止违法排放医疗污水。2016年5月11日，白山市中级人民法院公开开庭审理了本案，于7月15日作出判决，支持了白山市检察院的全部诉讼请求。

一、问题的提出

吉林省白山市人民检察院诉白山市江源区卫生与计划生育局、江源区中医院行政公益附带民事公益诉讼案，是检察机关提起公益诉讼试点中的一个著名案例。［1］值得注意的是，本案检察机关对江源区中医院提出的诉讼请求仅仅是停止侵害即停止排放污水的行为。从民事公益诉讼成效的角度而言，没有包括受损害社会公共利益修复费用在内的损害赔偿请求，付出调查核实、鉴定、文书准备、开庭程序等成本的诉讼是不经济、无效率的。既然通过行政公益诉讼，判决中医院的主管部门依法履职，就可以实现责令中医院停止继续排放医疗污水，附带民事公益诉讼的价值何在，就需要考量。

行政公益附带民事公益诉讼的选择固然有试点中尝试各种不同类型案件的考虑，而以作为公立医院的中医院为民事公益诉讼被告，实则是在提醒人们，本身具有公益性的机构也可能成为社会公共利益的侵害者。

本案判决书显示，中医院由原城墙卫生院改建而来。1993年9月，原城墙卫生院、区红十字会医院、三岔子镇卫生院合并成原江源县中医门诊部，1996年3月，经江源县卫生局向白山市卫生局申请，更名为江源县中西医结合医院，2009年更名为白山市江源区中医院。2016年成为公益诉讼被告之时，这家医院实际已有超过20年历史，而如此长时间存在的一家医院，可以推断其为本地居民提供了长期的医疗服务。

而这家有历史的医院通过渗坑、渗井直接排放医疗污水的行为也由来已久。中医院是由白山市江源区政府举办的承担公益职能的事业单位，其答辩理由为，由于政府对公立医院投入不足，造成基础设施不完善。被告多次向政府申请污水处理系统建设资金，但由于政府资金短缺，尚未解决。被告只能采用人工消毒方法处理污水，达不到用设备处理污水的排放效果，如长期排放，可能给地下水造成污染。

本案诉讼过程中，中医院已经获得政府拨付资金，并与相关专业机构签订合同，开始建设污水处理设施。而既然中医院停止排放污水、建设相应设施需要依赖政府资金拨付，本案民事公益诉讼部分如果请求中医院赔偿环境修复费用就失去了意义，因为这笔费用显然也只能由政府支付。

公益诉讼的目的是保护国家利益和社会公共利益，而公益诉讼案件中出现的不同社会公共利益之间的冲突，是司法者必须慎重衡量之事。此类案件中，对于司法者而言，求得体现利益平衡的妥当解决方案是必须解决的问题。

二、问题产生的原因：社会公共利益的多元面貌

公共利益冲突的根源在于社会利益需求的多元性，由社会利益需求集合而成的社会公共利益本身就具有多元面貌。因此社会公共利益不仅仅会与个体利益、政府利益冲突，公共利益之间也会发生冲突。要理解社会公共利益之间的冲突，有必要梳理公共利益的多元面貌。

社会公共利益这一法律用语并无法律上的定义，学界虽对其概念多有探讨，仍没有确定的答案。而在个案中，判断是否涉及社会公共利益以及何种社会公共利益，却似乎并非难题。可以说，社会公共利益正是不解释大家都明白，一解释就陷入混乱的词语。为何不解释大家都明白呢？实则因为身为社会人，个体对私益有清晰认识，既然划定私益，其范围外的具有公众关联度或者说公共性的利益就自然而然归入社会公共利益之中。

以公众认知和各类主体对公益诉讼的尝试而言，社会公共利益的范围虽不能全然确定，以下数个领域属于社会公共利益则少有争议。环境是公益诉讼最早尝试的领域之一，由社会组织、政府及有关机关和检察机关提起的公益诉讼已经涵盖海域污染、内陆水域污染、土壤污染、固体废物污染、大气污染、噪声污染等环境损害。环境的社会公共利益属性在于其构成了人类社会成员生存的基本条件，对于现代社会而言，环境保护是社会持续发展的基础条件。

公共资源是公益诉讼关注的另一重要领域，检察机关提起行政公益诉讼针对的国有土地出让和国有资产保护，均属于公共资源范畴。社会组织提起的文物保护公益诉讼也属于公共资源中的人文资源保护。在生态资源这一公共资源保护方面，公益诉讼已涵盖林地、草场、沙地、湿地、地质矿产、野生动植物等。公共资源包括自然资源和人文资源，自然资源的社会公共利益属性在于社会成员共享性，人文资源的社会公共利益属性则在于其维持着社会成员的共同体归属感。政府使用税收建设的教育医疗等公共服务机构，正是作为公共资源的使用和分配，而具有社会公共利益属性。公共资源的使用必须符合可持续利用、社会共享、社会发展、社会福利的原则。无论行政机关未能对国有土地使用有效监管或者造成国有资产不正当分配，或者生态资源被非法利用或破坏，或者历史人文资源被损毁，均为对公共资源使用原则的严重违背。

公共安全是第三个重要的社会公共利益领域，包括食品药品安全、其他产品安全、公共交通安全、公共设施安全、灾害预防救助设施安全等。食品药品安全已经被法律确定为检察机关可以提起民事和行政公益诉讼的领域，其他产品安全可以归于消费者保护而作为民事公益诉讼的范围。交通安全、公共设施安全、灾害预防救助设施安全在现代社会尤为重要，现代生活方式决定了社会共同体对高速交通运输、公共设施的依赖，违法建筑造成高铁、灾害预防救助设施安全隐患，无人机等低空飞行物危及航空安全，其带来的危险性远远超出个体所能防控的范围。

未成年人保护和特殊人群保护。未成年人权益也是学术界提出的公益诉讼领域，包括监护侵害、商业行为侵害未成年人权益、特殊群体保护等。监护侵害目前有检察机关督促支持民政局起诉撤销监护人资格的案例，但未成年人保护尚未作为公益诉讼领域。特殊人群保护则关注残障人士、矽肺等职业病群体等需要公共资源特别分配的人群。未成年人保护的社会公共利益属性在于其关乎社会共同体未来发展，特殊人群保护则是社会公平、社会成员平等发展的价值体现。

三、不同类型社会公共利益之间可能的冲突

不同类型的社会公共利益虽然均有明确的公共利益属性，在个案中却可能有聚合和冲突两种情形。前者如“毒跑道”案。［2］中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉北京市朝阳区刘诗昆万象新天幼儿园民事公益诉讼案，是“毒跑道”事件引发的首例公益诉讼。“毒跑道”事件是一些小学和幼儿园铺设的塑胶跑道散发有毒气体，导致学生出现流鼻血等不适症状，引发社会关注。“毒跑道”属于缺陷产品，同时又造成局部环境污染，并且损害未成年人权益，是多个社会公共利益领域的聚合。后者如上文提及的白山市检察院诉卫计委和中医院行政公益附带民事公益诉讼案。

实际上，社会公共利益冲突在一些事件中已受到关注，例如著名的“周口平坟事件”，即存在公共利益冲突。［3］该事件中，政府平坟的目的是恢复耕地从而为农业现代化创造条件，关注的是公共资源合理利用以促进社会发展这一社会公共利益，其对立面则是丧葬传统这一影响社会共同体归属感的人文资源。

梳理公益诉讼案件和公益事件，不同类型社会公共利益之间可能的冲突包括但不限于以下数种场景。第一，公共资源利用的不同价值取向带来的冲突。周口平坟事件即为这一类型的冲突，该处土地究竟应当用于发展大机器耕作，还是维持土葬传统和分散经营，实际上是一个价值选择问题。自然资源的保护和利用可能与人文资源保护冲突，例如为更有效利用土地而迁移或拆除文物，林木生长造成文物损坏；人文资源利用也可能造成自然资源的破坏，例如为便利公众访问座落在山中的庙宇、历史遗迹等人文资源而修路、建设缆车等造成生态破坏。不同类型生态资源利用带来的冲突，例如土地、矿产资源利用对森林、湿地等资源的破坏。第二，公共资源利用带来的环境损害。例如作为公共资源利用之产物的公共服务机构或公共福利项目超标排放污染物，造成水域、大气、土壤污染等，白山市检察院诉卫计委和中医院行政公益附带民事公益诉讼案即为作为公共服务机构的公立医院造成环境损害的例子。第三，公共资源保护与公共安全的冲突。这种冲突主要是公共交通安全、公共设施安全、灾害预防救助设施安全与公共资源保护的冲突，例如为保证各类公共设施安全因而在建设过程中对自然资源进行一定规模的破坏，林木生长等自然资源增殖对公共设施安全的危害。第四，不同地域同类公共利益之间的冲突。例如无锡市人民检察院诉上海市杨浦区绿化与市容管理局等七被告跨界倾倒垃圾污染环境公益诉讼案，［4］反映了基于环境公共利益的地域冲突。

社会公共利益冲突反映的是出于多元价值取向的不同类型社会公共利益之间的关系，也是社会共同体中处于不同发展阶段的各个局部之间不同利益诉求的冲突。白山市检察院诉卫计委和中医院行政公益附带民事公益诉讼案中，中医院长期排放医疗污水，但在相当长的时段内，医院作为公共服务机构对于公众更为重要，环境公共利益不被重视；当前人们环境保护意识不断加强，于是发生社会公共利益之间的冲突。

四、社会公共利益冲突的司法衡量

检察机关提起公益诉讼试点中涉及社会公共利益冲突的案件并不鲜见，如中部某试点省份一起行政公益诉讼案件，针对的是生态移民村庄在政府鼓励下发展养殖业，因规模过大而行政机关监管不力造成环境污染的情形。生态移民村庄本身是国家政策的产物，政府鼓励其发展养殖业，是公共资源利用向特殊群体倾斜的公共福利项目，具有社会公共利益属性，而其规模过大造成环境污染，是典型的公益冲突。随着检察机关提起公益诉讼制度为立法正式确认，社会公共利益冲突必然在个案中有更多体现，虽然立法、行政执法均有包括社会公共利益在内的利益衡量，在司法程序中有效处理社会公共利益冲突仍然是建立规则的较优途径。

有关“周口平坟事件”的讨论提出了公共利益冲突处理的原则［5］：（1）价值位阶原则，即在利益衡量中，优先保护较其他利益有明显价值优越性的法益；（2）个案平衡原则，即处于同一价值位阶上的利益发生冲突时，应当综合考虑主体之间的特定情形、需求和利益；（3）比例原则，某种价值的实现必然会以其他价值的损害为代价，应当使被损害减低到最小限度。

这三个原则的提出固然很有见地，但在司法操作中可能遇到如下障碍：首先，不同价值位阶的排列有很强的主观性，价值判断者与某项利益的相关性、判断者所处社会阶层及其普遍观念、群体意志等均会影响其对价值位阶的排列的看法；其次，个案平衡是每个案件都要考虑的原则，但如何取得平衡仍应遵循较为具体的原则或者规则，否则所谓综合考虑又会流于主观感受。

司法程序中处理社会公共利益冲突，衡量不同社会公共利益的保护优位，应当符合社会公共利益保护的本质。法律制度中有关社会公共利益的规则，实际上已经隐含了社会公共利益冲突衡量的基本原则。社会公共利益保护，是社会共同体对涉及群体全局利益、长期利益的关切，公益诉讼则是通过特别程序设计，对难以藉由常规途径救济的社会公共利益给予特别关注。因而社会公共利益冲突的司法衡量应当遵循的原则为：长期利益优先于短期利益、全局利益优先于局部利益、救济难度高的利益优先于救济便利的利益。

长期利益优先于短期利益，即关乎社会共同体未来发展或构成社会共同体长期发展之基础的社会公共利益优先保护，例如环境及自然资源应当优先于其他利益；全部利益优先于局部利益，即关乎社会共同体全局利益的事项应当优先保护，例如环境、生态资源及公共安全应当优先于公共资源的局部利用；救济难度高的利益优先于救济便利的利益，典型的如环境损害和公共资源破坏，救济难度高于作为公共资源的国有资产流失，应当优先保护。政府对于企业或个人造成的环境污染，在污染者无能力修复的情况下代为履行，也是社会公共利益冲突衡量的一个体现。

回到白山市检察院诉卫计委和中医院行政公益附带民事公益诉讼案，在环境公共利益和利用公共资源提供的社会公共服务两个社会公共利益之间，司法者试图寻求兼顾保护。一方面，根据长期利益优先于短期利益、全局利益优先于局部利益、救济难度高的利益优先于救济便利的利益的原则，本案优先保护了环境公共利益，但与此同时，也维持了作为公益机构的公立医院的正常运转，以向公众继续提供医疗服务。从社会公共利益衡量的角度来看，本案的司法者合理应对了两种社会公共利益的冲突，不失为合乎情理的选择。

注释：

［1］案情详见（2016）吉 06 行初 4 号及（2016）吉 06民初19号判决书。

［2］参见马军、邹慧：《首例“毒跑道”公益诉讼案在四中院调解结案》，http://bjgy.chinacourt.org/article/detail/2017/04/id/2740374.shtml，访问日期：2017年7月9日。

［3］参见冯玉：《公共利益的冲突与协调——再看“周口平坟”事件》，载《理论月刊》2013年第9期。

［4］参见顾敏、浦敏琦：《无锡审结跨界倾倒垃圾环境公益诉讼案》，载《新华日报》2017年6月1日。

［5］同［3］。

*国家检察官学院副教授，行政检察教研部主任，法学博士［102206］