“十三五”时期城乡规划路径优化及发展探析*

郭凯峰 卢地 刘作燕

“十三五”时期城乡规划路径优化及发展探析*

郭凯峰 卢地 刘作燕

“十三五”时期是城乡规划积极融入国家发展战略的重要时期，也是全面深化改革和机制创新的关键时期。因此谋划好“十三五”时期城乡规划工作显得尤为重要和迫切。从“十三五”城乡规划发展面临的形势要求入手，详细阐述了夯实规划体系、提升规划管理、强化规划监督、培育规划智库等路径优化策略，同时探索性地提出了“十三五”时期城乡规划的发展重点。

城乡规划；路径优化；发展重点；“十三五”

1 引 言

城乡规划是指导调控城乡建设发展、统筹城乡空间布局、合理集约利用土地等自然资源，有效保护生态环境，维护社会公平公正的一项基本公共政策。城乡规划是城乡建设的总纲领，城乡规划作为城乡建设和发展的“蓝图”，不仅是一种空间的统筹布局，也是政府调控经济社会发展的重要手段，更是各级政府管理城乡建设的法律依据，决定着一个地区的竞争力和未来，决定着城乡人民群众生活的质量和生产发展空间。因此，在“十三五”伊始，积极探索城乡规划工作具有十分重要的意义和价值。

2 “十三五”城乡规划发展面临的形势要求

党的十八大以来，党中央把城乡规划摆在了更加重要的位置。2013年中央城镇化工作会议、2014年中央经济工作会议、2015年十八届五中全会和中央城市工作会议等一系列重要会议，都对城乡规划工作进行了系统部署和安排，同时提出了一系列新的理念、新的要求。特别是《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》中，明确提出“制定‘十三五’规划纲要和专项规划，要坚决贯彻党中央决策部署，落实本建议确定的发展理念、主要目标、重点任务、重大举措”，必须牢固树立“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展理念。2015年中央城市工作会议指出，要“转变城市发展方式，完善城市治理体系，提高城市治理能力，着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”，这对于推动“十三五”期间的城乡规划各项工作指明了前进的方向。基于上述判断，“十三五”期间城乡规划，应重点服务于国家战略、服务于区域治理、服务于民生改善。

2.1 服务于国家战略的历史使命

城乡规划不能脱离自身的历史、现实、基础和优势，必须符合国家发展的要求，必须从国家战略、从我国参与国际竞争和合作的大局出发，制定好城乡发展的具体目标。城乡规划必须主动服务和融入国家战略，充分发挥前瞻性和导向性作用，坚持前瞻眼光、立足长远发展、面向城乡未来，高起点、高水平、高质量编制城乡规划。“十三五”期间贯穿了全面建成小康社会的历史使命，因此城乡规划的一个主要任务将是如何更好的服务于区域全面脱贫，为后小康社会的城乡发展和城乡建设打下一个扎实的基础，切实优化城乡空间布局水平，为小康社会奠定坚实的城乡空间架构。

2.2 服务于区域治理的政策需求

城乡规划是政府以行政、法律、技术、经济等手段，有效配置城乡空间资源、指导建设发展、维护社会公平、保障公共安全和平衡公众利益的重要公共政策，经过法定程序批准后即成为指导城乡建设和管理的重要依据。现代化的区域治理亟需树立先进的城乡规划建设服务理念，重点解决区域规划、建设和管理中的突出问题，合理消除制约城乡科学发展的体制机制障碍。通过城乡规划这一公共政策的实施和保障，才能有效探索出一条区域协调、城乡统筹、规划管理体系及其配套制度改革的新途径，才能真正创新并且推动城乡发展的体制机制日趋完善。通过发挥城乡规划的时空属性，把区域治理的阶段性任务和中长期目标结合起来，才能不断深化规划、建设管理标准和重点，切实推进区域治理的稳步发展。

2.3 服务于民生改善的基础保障

城乡规划具备科学调控城镇建设用地规模、布局和供应节奏的天然属性，“十三五”期间城乡规划应合理分配存量建设用地指标，保证小城镇发展应有的空间，优先保障重大基础设施和民生项目用地需求。依托城乡规划，有序推进农业转移人口的市民化进程，促进城乡基础设施和公共服务设施改善，保障中小城市和小城镇基本公共服务向常住人口全覆盖，促进公共设施和社会公共服务体系向乡村延伸覆盖。依托城乡规划，提升城镇服务能力和保障能力，促进防灾减灾能力进一步提高，推动城乡建设与生态环境保护协调发展，进而全面提高人居环境水平和城乡居民生活质量，使人民群众共享城镇化发展成果。

3 “十三五”城乡规划发展体系的路径优化

3.1 规划体系夯实路径

3.1.1 完善各类城乡规划编制体系

进一步强化城乡规划对区域发展的调控作用，突破行政区划，综合协调解决大型基础设施布局、区域环境保护、资源整合配置等重大问题，推动基础设施在区域范围的共建共享、相互协调、共同发展。在《全国城镇体系规划》修改之际，应做好与《全国城镇体系规划》的承接工作，科学完善省域城镇体系规划及地区城镇群规划，及时启动并开展城乡“十三五”规划纲要编制工作。依法实施好城市总体规划，合理制定镇规划、乡规划和村庄规划，同时进一步加快推进各级历史文化名城名镇名村名街、风景名胜区、传统村落保护规划编制工作。积极开展城镇控制性详细规划、地下空间规划及抗震防灾规划等专项规划和修建性详细规划的编制。同时，还应提升县域乡村建设规划、乡镇总体规划修编和控制性详细规划编制水平，确保规划的层层落实。

3.1.2 县市区“多规合一”规划

开展国民经济和社会发展总体规划、城乡规划、土地利用总体规划、生态环境保护规划等“多规合一”的核心，是构建衔接一致的空间管控体系，形成各部门规划共同遵守的一张基准底图，实现城乡空间的统筹安排。“十三五”期间应建立健全“多规合一”工作领导机构，研究制定符合当地实际的“多规合一”指标要求和技术思路，建立完善统一的县域规划管理信息平台，推进县（市、区）域城镇体系规划、城市总体规划、乡镇总体规划、村庄规划及各项基础设施的规划全域覆盖、纵向贯通、系统整合。通过规划体制机制的改革创新，严格划定生态保护红线、永久基本农田保护线、城市发展边界线，明确相关部门规划的目标及空间要素，确保国民经济和社会发展规划确定的重点产业布局和重大建设项目在空间管控平台上得到落实，实现县（市、区）“一个规划、一张蓝图”。

3.1.3 城市地下空间规划

要建立健全城市地下空间规划管理体制，制定城市地下空间规划，综合规划好地下设施建设空间布局，做好城市地下管线普查和城市地下管廊规划建设工作，统筹规划整个城市地下空间的发展与建设。在城市地下空间现状调查的基础上，依据城市经济社会发展、人口规模和地形地貌特点，科学预测规划需求量，合理确定地下空间建设布局、规模，确保地下空间规划建设与城市发展相适应。在实施环节中，应严格遵守城市总体规划的相关强制性技术规定，做到依法开发、依法利用、依法管理。

3.1.4 城市设计和城镇详细规划

全面推进城市设计工作，进一步提升城市规划建设品质，实现城市规划布局、城市面貌和城镇功能的有机统一。推进城市人文特征与自然生态景观相融合，促进城市开发建设对高质量城市环境和优美城乡视野的营造。加强研究区域本土建筑文化，提高建筑设计水平。依托城市设计塑造多样化城市空间，加强城市重点地区环境景观设计，建设形成具有历史传统、地域特色、人文风貌、时代特征的城市新风貌，全面提高城市整体形象。加快编制城市、镇控制性详细规划，提高控制性详细规划覆盖率和编制水平。在城镇近期建设规划中，明确市政基础设施和公共服务设施建设任务，在每届政府任期内进行安排部署，并对规划实施结果进行评价，为城镇建设项目实施提供法定规划依据。

3.1.5 乡村规划

以县域乡村建设规划为指导，围绕产村融合和村庄风貌控制等重点，进一步提升完善村庄规划并作为村庄建设活动的法定实施依据。加强分级示范、分类指导，突出做好美丽乡村、传统村落以及城市周边、重要交通沿线、重点旅游区及风景名胜区等区域村庄规划的提升完善。遵循“村民为主、需求导向、简明易懂、方便实施”的要求，探索建立符合当地实际的村庄规划编制实施模式，提高乡村规划编制和民居设计水平，因地制宜地体现山地、生态、人文特色，做到既保留乡村传统风貌，又与新农村建设和产业发展相适应，切实增强村庄的文化自信、乡愁留存和发展引导，建设宜居、宜业、具有浓郁乡土文化要素的农村新房、新村、新景。

3.1.6 历史文化名城名镇名村名街和传统村落保护规划

深入开展国家级和省级历史文化名城（镇村街）的申报工作，将具有不同历史文化类型的代表性镇、村、街区纳入国家和省级保护范围，强化历史文化名城（镇村街）保护规划和保护详细规划的编制以及历史文化街区保护界线划定、历史建筑挂牌保护工作。按照《传统村落保护发展规划编制基本要求》，科学有序开展传统村落“一村一档”的档案建立和保护发展规划编制工作，同时健全规划与实施巡查警示退出机制。加强传统民居调查保护管理，坚决杜绝建设性破坏，促进传统民居保护、人居环境改善及传统文化传承。

3.2 规划管理提升路径

3.2.1 完善城乡规划委员会制度

建立健全省、市、县（区）城乡规划委员会审议、论证制度和工作规则，依法设立的城乡规划委员会作为城乡规划决策的议事机构，城乡规划委员会由有关部门、专家和公众代表组成，按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”要求，根据本级人民政府确定的工作职责开展工作，协调相关部门规划，为城乡规划的编制和实施提供决策依据。城乡规划委员会应进一步在城乡规划管理工作中探索和实践社会主义民主协商工作机制，充分保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权，探索政府依法规划、科学规划和民主规划的机制，全面提升社会公众对城乡规划认可度、满意度。依托城乡规划委员会，进一步丰富城乡规划的决策民主形式、完善民主程序、拓宽民主渠道，多层次、多领域扩大公民有序参与，保障人民依法行使管理城市的权利，最大限度地体现人民群众的意志、维护人民群众利益，激励人民群众积极投身到城市发展进程中来。

3.2.2 理顺城乡规划管理体制

遵循城乡建设与发展规律，建立完善职责明晰、运转顺畅、与城镇化发展相适应的城乡规划管理体制。应根据城乡规划管理需要，明确相应机构承担城乡规划管理职责，负责本行政区域内城乡规划管理工作。市辖区、开发区（工业园区）设立的城乡规划管理机构，应当作为城市、县城乡规划部门的派出机构，在城市、县城乡规划部门指导下开展规划管理工作，维护城乡规划的全局性和完整性。各类工业园区应符合城乡规划，并纳入城乡规划统一管理。探索通过政府购买社会服务等方式进一步对城乡规划管理盲点实现全覆盖。建立健全县级村镇规划建设管理机构，乡镇规划建设管理机构要固定村镇规划建设管理岗位和人员，村委会宜统一设置规划建设管理协管员，由政府购买服务的形式给予补助。通过聘任城乡规划专业技术人员、借助大学生村官、新农村指导员，为乡村规划建设提供必要的技术支撑，确保乡村建设活动有序进行。

3.2.3 强化城乡规划管控作用

城乡规划需要科学确定城镇开发强度，划定城镇增长边界，确保所有城乡建设活动严格依据已经批准的城乡规划进行，没有制定法定城乡规划的区域不得进行建设活动。不得在城市、镇总体规划确定的建设用地范围以外设立各类开发区和城市新区。严肃认真执行城乡规划和控制性详细规划确定的用地性质、容积率、建筑密度、高度和间距等规划控制指标要求，依法加强对已经纳入水体蓝线、绿地绿线、市政公用设施黄线、历史文化保护紫线等“四线”管制空间的区域管控。

3.3 规划监督强化路径

3.3.1 城乡规划监督检查

建立健全省、市、县（区）城乡规划督察员制度，由上级人民政府向下级人民政府派出城乡规划督察员，对其城乡规划的编制、审批、修改和实施的合法性进行督察，实行“分级督察、全域覆盖”。上级政府依法向下级政府派出城乡规划督察员，对派驻地城乡规划的编制、审批、实施、修改等进行监督检查，督察重点是上级政府审批城市总体规划的城市、省级历史文化名城名镇名村名街、省级风景名胜区。城乡规划督察员派驻地政府及有关部门应认真听取督察员提出的意见并及时反馈处理情况。市级人民政府也应向县（区）派出城乡规划督察员，重点督察所辖县城和重点中心镇、特色镇规划实施工作。上级城乡规划主管部门应加强对下级城乡规划部门在建设项目规划许可审批、违法建设行政处罚等方面的监督检查，依法纠正城乡规划管理工作中的违法行政行为。注重利用卫星遥感技术，提高城乡规划督察工作质量和效能。

3.3.2 城乡规划稽查执法

加强城乡规划执法队伍建设，进一步理顺城乡规划行政执法体制。对各类违法建设行为，按照权责一致的原则，统一由具有行政处罚权的部门负责监督检查。城乡规划执法部门要加大巡查力度，加强城乡规划批后管理，及时发现并严肃处理违法建设，坚决杜绝“以罚代管”现象，切实消除违法建设对城乡规划实施的影响。城乡规划主管部门要及时会同监察机关、人力资源和社会保障主管部门，根据相关规定协同做好对违法违规行为的查处、责任追究等工作。“十三五”期间，应按照《中共中央 国务院关于深入推进城市执法体制改革改进城市管理工作的指导意见》，遵循“精简、统一、效能”的原则，进一步理顺对各级城市管理综合行政执法部门的指导监督，强化建设领域执法稽查工作。

3.4 规划智库培育路径

3.4.1 城乡规划人才培养

建立健全分级培训制度，采取现场指导和组织技术培训等灵活多样的形式，自上而下抓好城乡规划管理和相关技术人员的培训工作，进一步提高规划编制队伍的素质。“十三五”期间应建立常态化的城乡规划培训机制，定期组织对各省、市、县（区）、乡镇城乡规划技术和管理骨干人员的培训指导，提高从业人员城乡规划管理水平。高等院校应进一步丰富和完善“城乡规划学”下辖的二级学科，统筹发展城乡规划职业教育工作，推动专业设置与城乡规划发展需求相协调，进一步培育城乡规划理论创新和技术技能人才。

3.4.2 城乡规划智库建设

按照“整合资源、服务大局、发展创新”的工作思路，发挥城乡规划行业协会、学会、研究会等社会组织和有关科研机构的专业技术和人才优势，加快推进建设区域城乡规划智库，为城乡规划工作提供强有力的智力支持。城乡规划智库应涵盖国家、省级、市、县（区）层面的学者专家和地方“土专家”，通过专业领域优势和层级咨询互补，共同强化地区城乡规划决策和咨询研究的水平，从而为区域城乡规划工作提供强有力的智力支持。

4 “十三五”城乡规划发展的重点工作探索

4.1 贯穿生态文明

生态文明是人类为保护和建设美好生态环境而取得的物质成果、精神成果和制度成果的总和，是贯穿于经济建设、政治建设、文化建设、社会建设全过程和各方面的系统工程，反映了一个社会的文明进步状态。“十三五”时期国家将生态文明建设和党的建设提到了同一高度，更加注重绿色发展与生态构建，我国的城乡发展迈向了低碳、生态、绿色的前进方向。因此，“十三五”时期城乡规划应该把生态文明作为一个重点，把生态文明理念融入城乡新型城镇化进程中；基于生态优先理念，统筹考虑城乡土地利用、空间布局、资源配置、文化传承、经济发展等内容，以绿色理念指导城乡规划编制，建立绿色发展指标体系，并将其纳入区域总体规划、控制性详细规划、修建性详细规划和专项规划的编制内容；把城乡绿色、低碳指标纳入地方政府城市规划与建设考核范畴内，作为生态文明建设的考核和评价纲领。

4.2 健全空间规划

按照十八届五中全会的精神，建立空间规划体系，推进规划体制改革，城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划。空间规划体系应从更高层面、更长时间、更大范围确定区域发展定位和战略，统一各部门发展目标和指标体系，统筹战略空间布局，对城乡空间、产业发展、基础设施建设、生态环境保护等重大事项作出统筹安排。统筹各类空间规划，把战略规划确定的城镇布局、生态保护红线、产业布局等重大战略落实到空间上，重点解决好“规模控制、底线划定、廊道预留、项目落地”等方面的问题。通过创新机制，建立规划协调、招商引资、统筹调整、生态环境补偿、差异化绩效考核、规划监督、联席审查等保障机制，确保空间规划落地。通过搭建平台，启动区域规划管理信息平台建设，统一建设省级城乡规划业务系统，全面对接政务服务平台，实现各类规划要素在一个平台上联动共享和规划建设全过程动态监控。

4.3 强化县城规划

随着我国城市规模划分标准的调整，特大城市、部分大中城市陆续出台了具有地区特征的落户条件，而以小城镇和小城市为主体的县城落户条件相对宽松，县城具备了从乡村向城市转移的过渡空间特质，也是“十三五”期间充分承接农业转移人口市民化的重要区域载体，因此“十三五”期间强化县城规划有利于服务好农业转移人口的市民化进程。县城是我国经济发展的中心和关键点，县城规划是国家规划体系的重要组成部分，通过建立重点县城规划试点，推动县城规划改革创新，进一步明确承载农业转移人口的规模和空间要求。

4.4 策应扶贫开发

扶贫开发是全面建成小康社会的最大“短板”，“十三五”期间城乡规划应按照国民经济与社会发展规划的目标要求，加大对城乡规划支持扶贫开发工作的力度。结合贫困地区产业发展实际，在建设用地增量指标上予以适当倾斜，协调好贫困地区产业发展和用地需求之间的关系。因地制宜支持贫困地区发展乡村旅游，促进城乡规划和旅游规划协调发展。因地制宜探索扶贫异地搬迁，依托城乡规划，统筹布局移民搬迁安置规划和建设，探索在贫困地区所在县城、镇区周边合理布局若干个脱贫小区、农民新村、产业职工宿舍，探索采用多种方式，有计划地引导和促进农民转移、进城致富。

4.5 实施城市更新

城市更新从最早基于改善住房条件的单纯物质空间为主，转变为以人为本、全面可持续发展的城市变迁，是构建和谐城市、和谐社会的必然过程。在新型城镇化背景下，以棚户区为主体的旧城改造是当前城市更新的主流，目的在于挖掘存量土地，实现旧城提升与发展，推动产业转型升级，促进经济发展方式转变，带动投资和消费增长，增强经济发展动力，提升城镇化发展质量，改善城乡面貌，促进土地节约。贯彻“十三五”时期“创新、协调、绿色、开放、共享”的发展新理念，城市更新应更加注重生态环境的保护，协调好城市建设发展和生态环境保护之间的关系，是城市又快又好发展的保障。城市更新应注重文化的传承与延续，留住城市自身的个性与品质，形成独特的城市魅力；应更加注重空间环境的统筹规划，根据人口规模、产业发展，整合城市功能，统筹城市交通、绿地、居住、产业等用地，创造高效、舒适、安全的生活环境；应更加强调视觉环境与游憩环境的提升与延续，加强邻里的社会网络结构、心理定势、情感依恋等软件的延续与更新。

5 结 语

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜期，也是国家“一带一路”、长江经济带和新型城镇化发展战略稳步推进的机遇期，党的十八届五中全会明确的“十三五”发展要求和中央城市工作会议提出的城市发展总体思路和目标任务，对于全面加快推进“十三五”城乡规划工作指明了前进方向和工作路径，具有重大的里程碑意义。今后的五年，城乡规划工作要始终以“四个全面”战略布局为引领，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，围绕全面建成小康社会总目标，牢牢把握改革发展主题，进一步完善城乡规划体制机制，为促进城乡繁荣、宜居、幸福、安全，走一条具有中国特色城市发展的道路。

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责任编辑：蒋亚林

The “13th Five-Year Plan” period is a significant time for rural and urban planning to actively integrate into national development strategy, and is also a crucial period for comprehensive deepened reform and system innovation． Therefore, it is particularly important and urgent to make the rural and urban planning during the “13th Five-Year Planning” period． Starting with the situation and requirements of the development of rural and urban planning,the article elaborated path optimizing strategy including consolidating planning system, improving planning management, strengthening planning supervision and cultivating planning think tanks． Meanwhile,it also exploringly put forward the development priority of rural and urban planning during the “13th Five-Year Plan” period．

rural and urban planning, path optimizing,development priority, the “13th Five-Year Plan”

C912

A

1674-4144(2017)-04-43（6）

郭凯峰，云南省设计院集团产业规划室主任，城市规划师。

卢 地，重庆市规划研究中心主任规划师，城市规划师。

刘作燕，云南省城乡规划设计研究院主任规划师，城市规划师。

国家社科基金项目“我国西部地区人口城镇化、土地城镇化和空间城镇化协调发展对策研究”（15XRK004）部分前期成果。