中共在陕甘宁边区执政问题研究*——以抗日民主政权和“三三制”为中心

黄 正 林

(本文作者 陕西师范大学历史文化学院教授 西安 710062)

·专题研究·

中共在陕甘宁边区执政问题研究*
——以抗日民主政权和“三三制”为中心

黄 正 林

抗日战争初期，中共将陕甘宁苏维埃政权改为抗日民主政权，并实行彻底的民主制度，在实现民主政治方面走在了国民党的前面，赢得了不同阶层的赞同与支持。为了把中共政权真正改革为“几个革命阶级”联合专政的政权，在政权的人员组成上，毛泽东提出了“三三制”的原则。为解决非党人士“有职无权”的问题，一方面，中共在进行“党政分开”的改革后，在政府机关中设立党组加强党对政府工作的领导；另一方面，定期召开党外人士座谈会作为“三三制”政权的一种补充。一些地方精英通过选举、聘请的方法，进入边区各级政府和参议会中，重新获得社会的尊重，能够为中共政权服务，也为中共赢得了较好的社会声誉。中共在新民主主义革命时期不断地制度创新，是中共取得革命胜利的重要原因之一。

中国共产党；陕甘宁边区 ；“三三制”政权改革

政权建设是研究中共在新民主主义革命时期局部执政的主要内容，而“三三制”又是其中的重要话题。“三三制”是中共在根据地采取的一项重要政权建设措施，学术界的研究取得了很多成果*通过中国知网检索，研究抗战时期“三三制”以及相关的文章有近百篇。。概括起来，主要学术观点有：把“三三制”看作是中共多党合作制的开端*徐世华：《中国共产党领导下多党合作制的开端——简论延安时期三三制政权》，《甘肃社会科学》1991年第4期。；认为“三三制”“将新民主主义革命时期中国共产党领导下的民主政治建设推向一个新的高度”*陈先初：《抗战时期中国共产党民主建政的历史考察》，《抗日战争研究》2001年第1期。；把“三三制”看作是“政党改造民主的过程”*王建华：《改造民主：抗战时期“三三制”选举的革命面相》，《南京社会科学》2010年第9期。；认为“‘三三制’民主的直接旨趣和意图在于，为了一个共同的使命和任务而实现各阶级的团结合作与协商共事”*刘晨光：《“三三制”民主：原因、问题与实质》，《科学社会主义》2014年第5期。。尽管以往研究已经取得了丰硕的成果，但对该问题的讨论仍有较大的空间。笔者试图以陕甘宁边区“三三制”的政权改革为中心，从制度创新的视角，对中共在陕甘宁边区(下文简称“边区”)执政问题进行研究，对中共从苏维埃政权到抗日政权的转变，“三三制”提出与实施过程的复杂性以及中共对存在问题解决的办法等问题进行讨论。

一、从苏维埃政权到抗日政权的转变

1935年12月，中共中央在瓦窑堡召开了政治局会议。会议决议指出：“党的策略路线，是在发动，团聚与组织全中国全民族一切革命力量去反对当前主要的敌人：日本帝国主义与卖国贼头子蒋介石。不论什么人，什么派别，什么武装队伍，什么阶级，只要是反对日本帝国主义与卖国贼蒋介石的，都应该联合起来，开展神圣的民族革命战争，驱逐日本帝国主义出中国，打到日本帝国主义的走狗在中国的统治，取得中华民族的彻底解放，保持中国的独立与领土的完整。只有最广泛的反日民族统一战线(下层的与上层的)，才能战胜日本帝国主义及其走狗蒋介石。”*《张闻天文集》(二)，中共党史出版社，2012年，第32页。1936年是实施“统一战线”关键的一年。5月，红军东征结束回师陕北的通电中，将原来的“卖国贼蒋介石”改称为“蒋介石氏”，称国民政府的官员为“南京诸公”*《红军长征·文献》，解放军出版社，1995年，第934、935页。。6月，国民党二中全会召开时，中共提议两党“立即联合起来”*中央统战部、中央档案馆编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，档案出版社，1985年，第167页。。8月25日，中共向国民党表示：“全中国统一的民主共和国建立之时，苏维埃区域即可成为全中国统一的民主共和国的一个组成部分”*秦孝仪主编：《中华民国重要史料初编——对日抗战时期》第五编《中共活动真相(一)》，(台北)中国国民党中央委员会党史委员会，1985年，第70页。。12月1日，中共领导人和红军将领致信蒋介石，表达了“化敌为友，共同抗日”的愿望*《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(中)，第308页。。毛泽东还表示：“如果这样一个共和国成立了，苏维埃政府将成为它的一部分。我们的地区将和国内其他地区一样，采取同样的措施以建立民主的代议制政府。”*《毛泽东文集》第1卷，人民出版社，1993年，第408页。从政策制定到实施上，中共为实现抗日民族统一战线作出了许多努力。

对于中共的提议，南京政府不但没有认真考虑，相反，蒋介石对日本侵华和平解决的幻想有所增加，“安内攘外”的方针，一时又有所加强*杨奎松：《第二次国共合作的形成》，《近代史研究》1985年第3期。。而中共方面，在向国民党及其中央政府表达合作意愿的同时，把统战工作重点放在“关系到红军在陕北成败”的张学良身上*杨奎松：《西安事变新探》，(台北)东大图书股份有限公司，1995年，第80页。。经过中共不同层次的细致工作，最终形成红军、东北军、西北军“三位一体”的松散军事同盟，张学良、杨虎城发动西安事变后，中共力促事变和平解决。12月25日，西安事变的和平解决，抗日民族统一战线初步形成，成功实现了“逼蒋抗日”。中国共产党为推动抗日民族统一战线的尽快形成，于1937年2月10日发表《中共中央给中国国民党三中全会电》，提出五项要求和四项保证，包括工农民主政府改名为中华民国特区政府、特区实行彻底的民主制度等*中央档案馆编：《中共中央文件选集》第11册，中共中央党校出版社，1991年，第157—158页。。

为什么要做这种改变？早在1935年12月，毛泽东就回答了这个问题。他说：“我们的政府不但是代表工农的，而且是代表民族的……不但代表了工农的利益，同时也代表了民族的利益。但是现在的情况，使得我们要把这个口号改变一下，改变为人民共和国。这是因为日本侵略的情况变动了中国的阶级关系，不但小资产阶级，而且民族资产阶级，有了参加抗日斗争的可能性。”*《毛泽东选集》第1卷，人民出版社，1991年，第158页。林伯渠也指出：“由于中日矛盾成为主要矛盾，国内矛盾降到次要与服从地位，客观环境的要求，必须改变国内二个政权对立的状态，以使团结一致、共同赴敌。根据这一原则，在现阶段，变更苏维埃制度，使抗日民族统一战线得着新的基础，并以这一让步去兑换全国所需要的和平、民主与抗战，这是完全正确的。”*林伯渠：《由苏维埃到民主共和制度》，《解放》第5期，1937年5月31日。毛泽东、林伯渠从抗日大视野出发，阐释了此种变革的必要性和可能性。

1937年3月，中共宣布改陕甘宁苏区为陕甘宁特区，为国民政府统辖下的地方政府*《中国共产党编年史》(3)，山西人民出版社、中共党史出版社，2002年，第920页。。为实现这种转变，5月，中共颁布了《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》和《陕甘宁边区选举法条例》(下文简称《选举法》)。新《选举法》的核心是重新认定了选举人和被选举人的资格。在原来苏维埃共和国中，军阀、官僚、地主、豪绅、资本家、富农、僧侣及一切剥削人的人和反革命分子“是没有选派代表参加政权和政治上自由的权利的”*《中华苏维埃共和国宪法大纲》，《红旗周报》1931年第25期。。而新《选举法》摈弃了旧的以阶级成分来规定选民资格的原则，规定：“凡居住在陕甘宁边区的人民，在选举之日，年满十六岁的，无男女、宗教、民族、财产、文化的区别，都有选举权和被选举权”*《陕甘宁边区选举条例》，《新中华报》1937年5月23日。。除汉奸外，“都是边区的公民”*谢觉哉：《陕甘宁边区的选举法与议会制度》，《新中华报》1940年7月16日。。该法颁布后，有些逃离根据地的地主、富农、有产者回到了自己原来的村庄，而且获得了公民权，有了选举权和被选举权，有的还当选为参议员或参加政府工作，在政权机关任职*陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，档案出版社，1986年，第131页。。

《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》确定了取消原苏维埃制度，实行议会民主制。规定各级议会议员由选民直接选举产生，各级行政长官——乡长、区长、县长、边区政府主席由各级议员选举，各级政府直接对同级议会负责；边区法院院长由边区参议员选举。*《陕甘宁边区议会及行政组织纲要》，《新中华报》1937年5月23日。还废止了苏维埃时期的一些法律制度，取消了对资本家、富农经营生产事业的各种限制；承认土地私有制，“凡地主土地在苏维埃时代未被没收的，不再没收，土地所有权仍属地主……出租土地给农民，只要地租不苛刻，政府不加以任何干涉”*《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第130—131页。。政府构成也相应地进行改革，要求“转变到民主共和制度之政权机关组织形式，必须加以整理，并加强其工作能力。因此苏维埃政权形式有改变的必要”*林伯渠：《由苏维埃到民主共和制度》，《解放》第5期，1937年5月31日。。司法制度方面，“准备采纳国民政府的统一司法制度”*舒湮：《边区实录》，国际书店，1941年，第44页。。可以看出，此次改革是全面的，而且是比较彻底的。

1937年9月6日，中共宣布中华苏维埃共和国临时中央政府西北办事处改称陕甘宁边区政府。10月12日，国民政府行政院第333次会议任命边区行政长官。这被视为对边区合法地位的认可*宋金寿、李忠全主编：《陕甘宁边区政权建设史》，陕西人民出版社，1990年，第117页。。1939年1月，边区第一届参议会召开，标志着肇始于1937年4月的各种改制的完成。这次会议通过了12项提案，公布了《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，颁布了《陕甘宁边区组织条例》《陕甘宁边区选举条例》《陕甘宁边区各级参议会组织条例》《陕甘宁边区土地条例》《陕甘宁边区高等法院组织条例》等单行法，完善了转变后政权的制度设计。这次体制改革的完成对中共来说有重要的意义。正如毛泽东所言：“首先在西北广大地区，实施抗战和普选的民主政治，作为全国民主政治之先导。特区的大会开幕将更进一步推动全国的民主力量，围绕在特区政府的周围，在活的榜样之下，为实现全国的民主制度而努力，为救亡图存而抗战到底。特区民主政治的实施，在巩固和开展全国统一战线的基础上，这是国共合作迅速走上新的阶段的推力。”*《中共中央文件选集》第11册，第392页。

随着各种改制的完成，中共政权发生了变化。第一，从独立的苏维埃共和国政权转变为隶属于国民政府行政院的地方政权，中共明确宣布边区是在“国民政府和蒋委员长领导下”*《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，《解放》第68期，1939年4月4日。。为此，中共取消了苏维埃共和国名称及省级区划，援引国民政府相关法律组成了边区政府、法院和参议会*如《陕甘宁边区各级参议会组织条例》是“根据国民政府颁布之省参议会组织法基本原则及陕甘宁边区之实际情形”制定(《解放》第68期，1939年4月4日)；《陕甘宁边区选举条例》是“根据国民政府建国大纲之民主选举原则及陕甘宁边区之实际情形制定”(《陕甘宁边区政府文件选编》第1辑，第160页)。。中华苏维埃共和国司法部更名为边区高等法院，接受中央最高法院管辖*《陕甘宁革命根据地史料选辑》第1辑，第34页。。1938年9月，国民政府颁布了《省参议会组织条例》，根据该条例，边区议会改名为参议会，作为边区的民意机关和权力机关*《陕甘宁边区政府训令边区议会改为边区参议会》，《新中华报》1938年11月30日。。第二，改革后的政权不是只代表工农利益的政权，而是代表全体抗日民众的利益。只要地主、富农、资本家及有产阶级拥护抗日，不做汉奸，他们的政治和经济利益受边区政府的保护，并以法律的形式确立下来*1940年12月25日，毛泽东在《论政策》中指出：“一切不反对抗日的地主资本家和工人农民有同等的人权、财权、选举权和言论、集会、结社、思想、信仰的自由权，政府仅仅干涉在我根据地内组织破坏和举行暴动的分子，其他则一律加以保护，不加干涉。”(《毛泽东选集》第2卷，人民出版社，1991年，第768页)1942年2月颁布的《陕甘宁边区保障人权财权条例》规定：“边区一切抗日人民，不分民族、阶级、党派、性别、职业与宗教，都有言论、出版、集会、结社、居住、迁徙及思想、信仰之自由，并享有平等之民主权利”(第2条)；“保障边区一切抗日人民的私有财产权及依法之使用权及收益自由权(包括土地、房屋、债权及一切资财)”(第3条)；“在土地未经分配区域，保证地主的土地所有权及债主的债权”(第4条)。(陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，档案出版社，1988年，第310页)。第三，中共领袖在多种场合多次表示愿意为彻底实现三民主义而奋斗。“中共这一立场是完全自愿的，诚恳、真实的”*张如心：《列宁与中国人民的解放事业》，《解放》第62期，1939年1月28日。，并以“三民主义”与国民党“抗战建国纲领”为原则，制定了陕甘宁边区的施政纲领*《陕甘宁边区抗战时期施政纲领》，《解放》第68期，1939年4月4日。。这次改革，体现了中共领导人顺应时势的政治智慧。在政治体制改革中既没有仿照西方“三权分立”的政治体制，也没有照搬国民政府的“五权宪法”，而是采取了立法与行政的独立和司法的半独立的政权结构模式，被称为“两权半”*《林伯渠文集》，华艺出版社，1996年，第382页。。

总之，通过普选运动，中共把适应抗战需要的各种政治制度逐步建立起来，使边区从“国中之国”转变为国民政府的“地方政府”*参见〔日〕丸田孝志：《近年来日本学界对抗战时期中共党史的研究》，《史学月刊》2015年第9期。，取得了局部执政的合法地位。在国共最初的谈判中，国民党多次提出取消边区，但在中共“允许地主和资本家参加选举。在实行这些民主措施之后，国民党同意让边区存在下去”*中共中央党史研究室第一研究部译：《共产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书》第18卷，中共党史出版社，2012年，第167页。。中共在实现普选民主政治方面走在了国民党的前面，赢得了不同阶层的赞同与支持。尽管中共放弃了中华苏维埃共和国体制，也从苏维埃政治体制转变为议会民主制，但作为地方性政权，其阶级基础有赖于进一步扩大，需要获得更广大民众的支持。

二、“三三制”构想的提出

在抗日战争的防御阶段，“八路军和第四军参加抗战之后人员增加了六倍”，在华北、华中和华东的广大地区建立了抗日根据地和中共控制下的政权*《共产国际、联共(布)与中国革命档案资料丛书》第18卷，第238页。。这与国民党政权的退缩形成鲜明的对比。正如莱曼·范斯莱克所言：“国民党对共产党的扩张越来越恼怒，共产党的扩张与他们自己的损失呈鲜明对比。当国民党人正被赶出他们拥有最大财富和最高权力的长江中下游地区并在这一过程中丧失了精锐部队时，中国共产党却正在渗入日军战线后面的广阔农村，在那片土地上扩张势力并赢得民众的支持。”*〔美〕费正清、费维恺编，刘敬坤等译，谢亮生校：《剑桥中华民国史(1912—1949年)》(下)，中国社会科学出版社，1994年，第655页。但中共的快速发展，是国民党政府不愿意看到的，也是不能容忍的。1938年10月，国民政府的国庆节期间，国民党宣传部门就高调宣扬：“我们应当认定：每一个中华民国的国民只有信仰一个主义，一个党，一个领袖”，并认为：“(一)唯有三民主义适用于中国，唯有三民主义可以救中国，除三民主义以外的任何主义，都不适用于中国，都不能救中国。(二)唯有中国国民党可以领导中华民国，中国国民党是抗战建国的领导者，除中国国民党以外，任何党派，都不能领导中华民国，都不能领导中华民国来抗战建国，任何党派绝对不能与中国国民党等量齐观。(三)中国国民党的总裁蒋中正先生是总理唯一的继承者，是中华民国的领袖，是中华民国抗战建国的导师。其他的任何人，绝对不能与蒋先生比拟，都没有领导中华民国的力量”。*杨介一：《中华民国是从哪里来的》，《前线》第27期，1938年10月10日。1939年1月，国民党五届五中全会后，“一个主义，一个党，一个领袖”成为国民党最基本的宣传政策*中国人民解放军政治学院党史教研室：《中共党史参考资料》第8册，1979年印行，第331页。。会后，国民党制定了《防制异党活动办法》《处理异党实施办法》等文件，同时开始对陕甘宁边区和其他根据地实施军事、经济封锁，使中共领导的抗日政权面临严峻的挑战，陷入了新的危机。这次危机被马克·赛尔登称为中共历史上“三次灭顶之灾”中的一次*〔美〕马克·赛尔登著，魏晓明、冯崇义译：《革命中的中国：延安道路》，社会科学文献出版社，2002年，第173页。。

抗战初期，与国民党建立抗日民族统一战线后，中共曾明确宣布：“孙中山先生的三民主义为中国今日之必需，本党愿为其彻底的实现而奋斗”*中央统战部、中央档案馆编：《中共中央抗日民族统一战线文件选编》(下)，档案出版社，1985年，第8页。。1938年11月，中共六届六中全会决议中提出：抗战胜利后“将产生一个独立、自由、幸福的三民主义新中华民国”*中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编(1921—1949)》第15册，中央文献出版社，2011年，第761页。。但抗战刚进入相持阶段，国民党就高调宣扬“一个主义，一个党，一个领袖”，排斥中共对抗战的领导作用和在抗战中的地位，这对中共及其领袖来说，无疑是一个巨大的挑战。中共究竟是继续以三民主义为指导思想还是创立新的指导思想？中共究竟是要建立一个“三民主义新中华民国”还是要创立一种新的政治制度和国体？这些都是摆在毛泽东等中共领袖面前的新课题。

为了解决上述问题，毛泽东等中共领导人做了理论上的探讨。毛泽东先后发表了《〈共产党人〉发刊词》《中国革命与中国共产党》《新民主主义论》等，张闻天(洛甫)撰写了《抗战以来中华民族的新文化运动与今后任务》等重要理论文章。这些文章构建了中共新的理论体系——新民主主义理论。一方面，新民主主义理论从思想基础上反对国民党的一党专政。张闻天指出，“三民主义的思想体系内，不但存在着许多内部的矛盾、杂凑，缺乏严正的科学性，而且还有着不合于新文化要求”的各种倾向，包括“复古的倾向”“反民主、反大众的倾向”和“唯心的、反科学的倾向”。因此，应该坚决反对“以三民主义来垄断新文化运动的任何企图，[反对]以政治力量来强迫新文化运动者去全部接受或信仰三民主义的思想体系，以及对于三民主义的思想体系的自由讨论与科学批判的限制与取缔。三民主义不能限制新文化，相反的，三民主义只是新文化的一个组成部分而已”。*洛甫：《抗战以来中华民族的新文化运动与今后任务》，《解放》第103期，1940年4月10日。另一方面，提出建立新民主主义共和国。“这种新民主主义的共和国，一方面与旧式的、欧美式的、资产阶级专政的、资本主义的共和国相区别，这是旧民主主义的共和国，这种共和国已经过时了。另一方面也与最新式的、苏联式的、无产阶级专政的、社会主义的共和国相区别，这是最新民主主义的共和国，这种共和国已经在苏联兴盛起来了”，但“在一定的历史时期中，还不适用于殖民地半殖民地国家之中。因此，在一切革命的殖民地半殖民地国家，在一定历史时期中的国家形式，唯一的只能是第三种形式，这就是新民主主义共和国”。毛泽东指出，新民主主义共和国的国体是“各革命阶级联合专政”；新民主主义共和国的“政体”是“民主集中制”。这样的“国体”与“政体”构成的国家“就是新民主主义的共和国”。*毛泽东：《新民主主义论》，《解放》第98、99期合刊，1940年2月20日。中共开始以“新民主主义共和国”建设目标取代了“三民主义新中华民国”。

为应对面临的新危机与新问题，毛泽东讨论了新民主主义政权的问题。1939年12月，毛泽东指出：根据地政权应该是“抗日民族统一战线的政权，它既不是资产阶级的‘一党专政’，也不是无产阶级的‘一党专政’，而是抗日民族统一战线的‘几党专政’，只要是赞成抗日又赞成民主的人们，不问属于何党何派，都有参加政权的资格”*毛泽东：《中国革命与中国共产党》(1939年12月15日)，《毛泽东选集》卷2，东北书店，1948年，第229页。。次年1月，新民主主义理论提出后，毛泽东指出：新民主主义政权是“几个革命阶级联合”的政权，即“这种新民主主义的国家形式，就是抗日统一战线的形式，它是抗日的，反对帝国主义的，又是几个革命阶级联合的，统一战线的”*毛泽东：《新民主主义论》，《解放》第98、99期合刊，1940年2月20日。。2月，他再次强调：“什么是新民主主义的宪政呢？就是几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主政权”*毛泽东：《新民主主义的宪政》(1940年2月20日)，《解放》第101期，1940年3月8日。。7月，在纪念抗战三周年时，毛泽东再次强调：“在政权问题上，我们主张统一战线政权，既不赞成别的党派，也不主张共产党的一党专政，而主张各党、各派、各界、各军的联合专政，这即是统一战线政权”*毛泽东：《团结到底》，《新中华报》1940年7月5日。。从毛泽东的论述来看，中共领导的抗日民主政权就是新民主主义政权，它的统一战线性质决定了既不能是资产阶级专政，也不能是无产阶级专政，而应当是几个革命阶级联合政权。但抗战初期中共在根据地建立的政权显然不符合毛泽东所提出的“几个革命阶级联合”的政权构成。

如何实现几个革命阶级联合专政？1940年3月6日，毛泽东在起草的一份党内指示中指出：“根据抗日民族统一战线政权的原则，在人员分配上，应规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一”；“必须使党外进步分子占三分之一，因为他们联系着广大的小资产阶级群众。我们这样做，对于争取小资产阶级将有很大的影响”；“给中间派以三分之一的位置，目的在于争取中等资产阶级和开明绅士。这些阶层的争取，是孤立顽固派的一个重要的步骤”。*中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第17册，中央文献出版社，2011年，第170页。这就是“三三制”政权方案。3月11日，在中共高级干部会议上，毛泽东明确了该方案：“在政权的人员分配上，应该是：共产党员占三分之一，他们代表无产阶级和贫农；左派进步分子占三分之一，他们代表小资产阶级；不左不右的中间派占三分之一，他们代表中等资产阶级与开明绅士。”*毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》卷3，东北书店，1948年，第480页。7月，毛泽东指出，在敌后建立的新政权，“不论政府人员中或民意机关中，共产党员只占三分之一，而使其他主张抗日民主的党派和无党派人士占三分之二”*毛泽东：《团结到底》，《新中华报》1940年7月5日。。年底，他再次强调：“必须坚决执行‘三三制’，共产党员在政权机关中只占三分之一，吸引广大的非党人员参加政权”*《毛泽东选集》第2卷，第766页。。“这种人数的大体上的规定是必要的，否则就不能保证抗日民族统一战线政权的原则”*毛泽东：《目前抗日统一战线中的策略问题》，《毛泽东选集》卷3，第480页。。在提出与党外进步人士、中间派合作的同时，毛泽东还强调了中共在改革后政权中的主导作用，即“必须保证共产党员在政权中占领导地位”*《建党以来重要文献选编》第17册，第170页。。该方案的核心是在中共建立的抗日政权的人员构成中，必须让出2/3的名额给党外的小资产阶级和中间派。

“三三制”政权方案提出的意图是什么？第一，要实现抗日民主政治中的“几个革命阶级”联合政权的目标，扩大中共政权的阶级基础。为什么能建成“几个革命阶级”联合的政权？在阶级分析的框架下，中国是一个“两头小中间大，中间的阶级阶层在人口中占着很大的数量”*胡乔木：《胡乔木回忆毛泽东》，人民出版社，1994年，第30页。，争取中间力量才能保证抗战的胜利。中共对地主、资产阶级有一个基本的判断，即“承认地主的大多数是有抗日要求，一部分开明绅士并是赞成民主改革的”；“承认资本主义生产方式是中国现时比较进步的生产方式，而资产阶级、特别是小资产阶级与民族资产阶级，是中国现时比较进步的社会成分与政治力量”*《中共关于抗日根据地土地政策的决定》(1942年1月28日)，中共中央书记处编：《抗战以来重要文件汇集》，光明书店，1946年翻印，第269页。。地主、资产阶级特别是小资产阶级有参加中共民主政权的可能性。第二，为回应国民党宣扬的“一个主义、一个党、一个领袖”，反对国民党一党专政，使其在政治上孤立。“三三制”政权建设模式的提出是为了反对国民党一党专政，反对国民党“排斥异己，以及‘限制异党活动’的种种错误政策”*高岗：《为实现陕甘宁边区新的施政纲领而斗争》，《解放》第129期，1941年5月31日。。表明中共建立“以几个革命阶级联合起来对于汉奸反动派的民主专政，来代替任何党派的一党专政”*罗迈：《关于政权的三三制》，《共产党人》1940年第11期。，回应国民党的一党专政，以孤立国民党政权。如毛泽东所言，实行“三三制”是“分化大地主大资产阶级，扩大其矛盾”*中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，中央文献出版社，2013年，第344页。。因此，“三三制”的政权改革意图是缓解中共在根据地面临的政治压力，以获得更广泛的阶级基础，也是建立新民主主义政权模式的尝试。

三、“三三制”的实施

“三三制”提出后，首先在新建立政权的县、乡做了试点。1940年春，中共在甘肃庆阳、镇原、合水和陕北绥德、清涧、吴堡、富县建立了新政权，这里没有经历土地革命，地主、商人与有产者阶层很有势力，也对中共心存恐惧*谢觉哉：《陕甘宁边区的选举与议会制度(续)》，《新中华报》1940年7月19日。。为了消除士绅阶层恐惧心理与取得上层士绅阶层的支持，中共要求以“三三制”模式组建新区政权，“各级参议员与政府委员，必须包括各阶级、各抗日党派与无党派之成分，以符合各阶级、各党派、无党派之统一战线原则”；“无论任何一政党之党员，所占议员或委员之总数量不得超过三分之一”*陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第2辑，档案出版社，1987年，第154页。。在民主选举时，因为担心“有些开明绅士不能入选”，又按照国民政府参议会组织条例“由地方政府聘请若干人以资弥补”*谢觉哉：《陕甘宁边区的选举与议会制度(续)》，《新中华报》1940年7月19日。。1940年试点取得的成就包括：第一，新区县、乡比较早地实现了“三三制”政权模式；第二，以聘请的方式使当地有名望的上层人士进入参议会和政府。这种经验说明，“三三制”政权制度“不仅能运用于政权的上层机关，而且能适用于政权的最下层组织——乡村政权，同时也完全证明‘三三制’不仅能适用于议会，也完全能适用于行政机关”*中共延安地委统战部、中共中央统战部研究所编：《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，陕西人民出版社，1989年，第426页。。

在试点有了初步成绩后，“三三制”的政权改革在党内逐渐有了回应。中共西北工作委员会秘书长罗迈(李维汉)发表文章指出：“自党中央提出政权上的三三制以后，党所领导的抗日根据地都已开始实行，晋察冀边区已作出成绩，陕甘宁边区之陇东分区及绥德分区也获得初步成绩”，肯定了“三三制”政权改革已经取得的成绩。同时指出，要真正地推行“三三制”就必须遵守这样的原则：“任何党派，只要不投降不反共的，赞成抗日与民主的，即应使其在抗日政权下，有存在与活动之权，而在选举运动时，有自由竞选之权”。在实行“三三制”过程中，共产党人应该做什么？“要使这个政策执行得好，就靠共产党人自己在平日有充分的统一战线工作，多交朋友，并熟悉各党、各派、各军、各界及无党派的人士，而不是在选举时‘临渴掘井’”。*《关于政权的三三制》，《共产党人》1940年第11期。李维汉的文章强调了“三三制”在抗日民族统一战线政权建设中的重要性，以支持毛泽东提出的“三三制”改革方案，这也是毛泽东提出“三三制”方案后第一位公开发表支持文章的中央高层领导人。

陇东分区镇原县是试行“三三制”比较成功的县份，县长冯治国撰文谈实行“三三制”的经验，并谈了实行“三三制”的一系列问题。如何寻找2/3的党外人士，就得“放下量我们党员的这把尺子，再拿出适合于三三制的尺子去测量非党人士”。发扬非党人士工作的积极性“是实行三三制一个极端重要的问题”，要做到这一点，必须做到“要信仰他们，大胆的给予一定的工作、任务与职权”，“要尊重他们的人格，并顾及他们现在的政治水平”，“要在互相学习的立场上，来‘提高自己，帮助别人进步’”。在实现“三三制”政权后，如何巩固党的领导，作者认为“在政府中工作的党员要少而精，宁可少于三分之一，但每个党员的政治质量必须是好的，并在群众中有相当信仰的”。如何维护“三三制”政权的正常运转，作者认为“新民主主义的政体，是从旧政权改造过来的政体，对于旧的法律、法令固然需要加以改造，但不要简单的抛弃。因此，我们在政府中工作的同志，必须研究和熟悉国民政府中的各种法律和法令，熟悉旧的政权经验，以便扬弃他们，抽取其合理的适用的东西，运用到新政权中来，但我们在这方面还是很幼稚的，我们必须下决心在这方面来提高自己”。*《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第405—410页。作为基层政权“亲民之官”，冯治国率先在本县实现了“三三制”，也看到了“三三制”实行过程中存在的问题，并提出了应注意的问题和解决的办法，不能不说有先见之明。但他的这些观点和建议并没有在党内和实行“三三制”过程中引起足够的重视。

1941年，陕甘宁边区第二次普选，中共以此为契机，试图通过此次选举普遍实现“三三制”政权改革。1月30日，边区中央局(5月，与西北工作委员会合并为中共中央西北局)要求，在选举运动中“以真正建立新民主主义的模范政权，为我们党的中心任务”；并对过去实行的政策进行检查，“合乎‘三三制’的则要求政府加以立法的承认，否则加以修正”*《陕甘宁边区中央局关于彻底实行“三三制”的选举运动给各级党委的指示》，《新中华报》1941年2月2日。。5月1日，由毛泽东亲自起草并多次修改，并由边区中央局提出并经政治局会议讨论的《陕甘宁边区施政纲领》颁布，宣布：“本党愿与各党各派及一切群众团体进行选举联盟，并在候选名单中确定共产党员只占三分之一，以便各党各派及无党无派人士均能参加边区民意机关之活动与边区行政之管理，在共产党员被选为某一行政机关之主管人员时，应保证该机关之职员有三分之二为党外人士充任，共产党员应与这些党外人士实行民主合作，不得一意孤行，把持包办。”*《陕甘宁边区施政纲领》(1941年5月1日)，《抗战以来重要文件汇集》，第227页。“三三制”成为边区的一项施政方针。

1941年10月，普选结束。据《解放日报》报道，“普遍实行了三三制”*《边区政府委员会讨论乡选初步总结》，《解放日报》1941年10月14日。。11月，边区政府主席林伯渠在第二届参议会上的政府工作报告中说：“以政权的组织成分来说，已大体实行了三三制，各党派、各阶级、各民族共同建立了统一战线的政权”*中国科学院历史研究所第三所编：《陕甘宁边区参议会文献汇辑》，科学出版社，1958年，第87页。。但新闻报道和政府工作报告与实际情况有较大的距离。关中分区各县、乡政权中，“共产党员在县议员中占50%席，在县政府委员中占55%，在乡议员中占30%，在乡政府委员中占32%。而乡政府委员中除同宜耀外，各县共产党员的百分比都超过过50%，只有同宜(耀)占10%。因此这次选举，在数量上做到共产党员真正占三分之一的只有乡一级政权中”*《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第522页。。据吴堡、华池、曲子、甘泉4县的统计，中共党员在科长以上的干部中占71.8%，在科员一级的干部中占72.2%。就边区政府一级而言，参议会全体议员中，“非党人士还只占2%”；从边区一级各厅、处、院、行的全体干部看，“共产党员仍占多数，如科长以上干部共产党员占91.3%强，科员一级干部，共产党员占76.86%”。在县级，不管县政府委员或县参议会中，“大部分县还没有做到‘三三制’，甚至有的县政府委员完全是共产党员”。在乡级，经过土地革命的地区，“乡长、乡政府委员、乡议员，绝大多数是共产党员”。*中共庆阳地委党史资料征集办公室编：《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，甘肃人民出版社，1990年，第617、618页。就全边区而言，在“新的区域三三制做得好一些，甚至不仅共产党员只够三分之一，有的国民党员当选人数比共产党员还多。乡、市三三制又做得比区、县级好。老边区的县乡两级很多没有做到实际的三三制，有的离得很远”*谢觉哉：《三三制的理论与实际》，《解放日报》1942年3月26日。。也就是说，实际上各级政权都不同程度地存在与“三三制”要求不符的情况，通过普选普遍实现“三三制”的意图并没有完全实现。

是什么原因导致这种情况的出现呢？一是党的领导干部对“三三制”认识不清楚。边区基层党的干部，“一方面由于没有深切了解三三制的真谛及其实现的可能和必要；另一方面，则由于用共产党员的尺度去测量党外人士”*《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第405页。，因此出现了一些模糊甚至错误认识。有的认为，“三三制的精神，主要的在于执行政策时，能够照顾各抗日阶级的利益，而不一定要把非党人士吸收到政权机关来办事，即使吸收来了，也不一定要占三分之二”*《充实县级三三制》，《解放日报》1942年3月4日。。有的认为，“党要保证执行的是民主……党员在政权中民意机关中多几个少几个，还是次要”*觉哉：《怎样才能实现三三制》，《新中华报》1941年1月23日。。有的党内人士埋怨说：“我们用血换来的抗日政权，为什么要让出三分之二？”*《为什么要实行“三三制”？》，《新中华报》1940年9月29日。正是“党内认识不一致，思想有分歧，自然要影响到实践，实际上也发生了影响”*《林伯渠文集》，第372页。。二是在经历过土地革命的地区，基层党员干部想不通，“县级以下的共产党员中间，还存在有相当浓重的关门主义思想”*《充实县级三三制》，《解放日报》1942年3月4日。。对地主、绅士参加政权不放心，有的怕党外人士参与政权“走漏了党的消息”，有的“怕他们把持政权”，有的认为“这些人不可靠”，等等*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第635页。。三是“三三制”政权改革可能没有得到边区政府的有力支持。在边区政府关于1941年普选的指示中，没有提及按照“三三制”政权建设原则进行普选的情况，说明“三三制”政权改革在党内还存在较大的分歧。

因没有按照预设在选举中完成“三三制”政权改革，1941年11月6日，毛泽东在第二届参议会上发表演说时严厉指出：“三三制”政权改革阻力不能不归咎于“一部分共产党员还不善于同党外人士实行民主合作，还保存着一种狭隘的关门主义或宗派主义的错误思想”。他进一步强调：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利”。*《毛泽东同志在第二届边区参议会上的演说》，《解放日报》1941年11月22日。在12月8日的政治局会议上谈及“三三制”时，毛泽东又说：过去并没有做好，没有使共产党员只占1/3*《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，第344页。。毛泽东的批评引起了党内的高度重视。《解放日报》发表社论指出：“‘三三制’是现阶段中国革命所需要的政权形式”，如果不懂得这点，“就会有亡国、亡党、亡头的危险！”*《反对政权建设中的关门主义》，《解放日报》1941年12月29日。这就把是否能够成功实现“三三制”政权改革提升到“亡国、亡党、亡头”的高度。为配合“三三制”改革，1942年春，《解放日报》连续发表社论，强调“三三制”政权改革的重要性，指出“三三制不仅是符合于全体抗日人民的利益的政权形式，三三制还是锻炼我们的党员，我们的党组织，使之真正成为全体抗日人民、整个中华民族的利益的代表者，成为引导他们走向胜利之路的带路人的必须途径”*《实行三三制——贯彻党的领导》，《解放日报》1942年3月13日。，并要求没有实行“三三制”的县以聘请非党人士与共产党员辞职等方法加以补救*《充实县级三三制》，《解放日报》1942年3月4日。。边区政府也要求“充实三三制”，指出：“中共西北局五一施政纲领，已经第二届边区参议会全部接收[受]，作为边区施政纲领。从此三三制的推行，成为全体人民的任务，政府更应保证。因此提出号召：各县参议会共产党员超过三分之一的，应该自动推[退]出辞职，由无党派候补议员补充。各县政府还可选有能力有名望的人士，酌量聘请。各县议员中，如有共产党员而被调动离职者，更应以非共产党员补充，县政府委员同样补充”*《陕甘宁边区政府文件选编》第5辑，第313页。。这里，边区政府明确表示了对“三三制”政权改革的支持。9月，边区政府再次发出指示，要求彻底推行“三三制”，“做到把有威望的群众领袖，积极分子，有才能有品德的知识分子，热心抗战民主事业的公正人士，都选出来当议员。自然三三制的政策，就能够彻底实现”*陕西省档案馆、陕西省社会科学院合编：《陕甘宁边区政府文件选编》第6辑，档案出版社，1988年，第334页。。

1942年，“三三制”政权改革的目标是着力控制各级政权中共产党员所占的比例。在“三三制”规定人员结构的框架下，对不符合“三三制”要求的各级政府、参议会的人员进行了整改。如合水县政权建立时，通过聘请的方式实现了“三三制”，但1941年普选后，“参议会与政府委员会均不符合‘三三制’原则，有些地方乡参议会党外人士少些，县政府也同样”。所以，1942年进行了“乡的改选和县的补选”，主要是以中共党员退出政府委员会或参议会来解决问题，“一部分党员退出了，自此以后才符合‘三三制’”。*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第634页。关中分区在1941年的选举中，“大部分的县议会县政府中，还是共产党占居半数的位置，不合乎三三制的原则”。次年四五月间，“各县又实行补选议员，超过数量的共产党员议席自动退出来，由党外人士递补。这样使县级政权也符合共产党员只占三分之一的原则了”。*《抗日战争时期陕甘宁边区统一战线和三三制》，第520页。经过改选或共产党员的自动退出与非党人士的补充等方式，边区大部分县、乡政权在人员结构上实现了“三三制”。1944年，中外记者参观团考察延安时，有记者说：“许多人怀疑共产党对于三三制的诚意，以为他们干这一套只是掩人耳目的把戏。这是错的，我可以说，共产党施行三三制，并非假的，因为依它的力量，它本来可以包办，而今确然有不少党外人士参加行政工作，例如‘边区政府’中，副主席李鼎铭，是米脂富绅，建设厅长(应为副厅长——引者注)霍子乐，教育厅长柳湜，副厅长贺连城，参议会副议长安文钦，都是有名的党外人物。这不能不算是共产党对自己的约束”*赵超构：《延安一月》，南京新民报社，1944年，第226页。。

四、存在的问题与解决方法

尽管从人员构成上将中共党员在政权中的比例控制在1/3以内，但在“三三制”实行中曾出现了两大问题。

第一，1941年的普选和1942年的补充与聘请，“凑数”的现象比较严重。为了使党外人士能够占到各级政权机关的2/3，主要是“党的力量保证党外人士当选”，县级参议会召开第二届参议会时，“退出了许多共产党员，同时由政府聘了许多党外人士来实现‘三三制’”。即便是边区一级的参议会也是这样，有38名议员是政府聘请的。*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第622、623页。因此，林伯渠说：“‘凑数’是当时普遍的现象。‘左’倾情绪也赞成凑数的办法，‘三三制不过是摆摆架子，对外好影响……拉上几个上层人物凑凑数吧’”*《林伯渠文集》，第378页。。新正县二区五乡的13位参议员中有7位是凑数的，“人家说他们是参议员，他们自己加以否认”*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第651页。。尤其是乡一级政权，把一些地主作为“开明绅士”补充到政权中来凑数*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第627页。。

第二，进入政权工作的非党人士得不到尊重，有职无权。因“过去政府是一党包办，使得非党人士不易在社会上表现他的能力与声望；非党人士不敢大胆做选举活动；某些共产党人不敢放手吸引非党人士或不熟悉非党人士”*谢觉哉：《三三制的理论与实际》，《解放日报》1942年3月26日。。于是，不少人便认为“党外人士无能力，只有共产党员才能干”*《陕甘宁边区时期陇东民主政权建设》，第634页。，甚至“把三三制当做共产党暂时的策略”*谢觉哉：《三三制的理论与实际(续完)》，《解放日报》1942年3月27日。，使进入政府和参议会的非党人士“有职无权”。李鼎铭任边区政府副主席最初时期，不少政府人员把他“当客人待，形式上客客气气，事实上对他的职权并不尊重”。他曾对边区政府秘书长李维汉发牢骚说：“我原本不愿出来做事的，是受到毛主席在参议会上的演说的感动才出来的，在党外人士有职有权的鼓励下出来的。任职后，政府开会要我主持时，只临时给我一个条子，什么都不跟我谈，我怎么办？政府下达命令、指示，要我划行，有的内容我事先一点也不知道，怎么办？现在同级把我当客人，下级把我当傀儡。党上有包办，政府不能决定政策。我这个副主席也不想干了”。*李维汉：《回忆与研究》(下)，中共党史资料出版社，1986年，第522—523页。基层也出现同样的问题，如庆阳县非党科长下乡检查工作，不被党员区长尊重；党员科员开党员会议，不向非党科长请假等*《西北局关于三三制政权工作初步经验的总结》(1942年6月20日)，中央档案馆、陕西省档案馆：《中共中央西北局文件汇集》(1942年)，甲2，西安内部馆存本，1994年，第143页。，使“三三制”政权改革的实质意义大打折扣。

“三三制”政权并不是摆数字龙门阵，也不是几个共产党员退出政府委员会或参议会，而是要贯彻其精神。李鼎铭说：“实行‘三三制’，把数字提出来是很容易的，但主要的却在贯彻‘三三制’的精神”*《边府委员会第一日，听取边府工作报告》，《解放日报》1942年4月7日。。什么是“三三制”的精神？晋冀豫边区领导人邓小平指出，“三三制”精神就是民主精神。他说：“三三制政权的实质是民主问题。党在领导政权工作时，必须贯彻民主精神。否则，即使你努力保证了党员不超过三分之一，也还是表现着对三三制的怠工”。*中共中央文献研究室、中央档案馆编：《建党以来重要文献选编》第18册，中央文献出版社，2011年，第205页。贯彻“民主精神”是“三三制”政权改革的核心问题，也是关键所在。因此，在“三三制”政权框架下，要实现民主政治，必须解决两个问题：第一，既要坚持和巩固党的领导地位，又要避免“党包办一切”。第二，“三三制”政权中的非党人士要从“有职无权”转变为“有职有权”。即政权中党员人数控制在1/3以内的目标达到后，中共就要着力解决“党包办一切”和非党人士“有职无权”的问题。

中共领导人设计“三三制”方案的初衷就是要解决“党包办一切”的问题，以回应国民党的一党专政和赢得中间派的支持。1940年12月，毛泽东十分明确地指出：在“三三制”政权中“切忌我党包办一切。我们只破坏买办大资产阶级和大地主阶级的专政，并不代之以共产党的一党专政”*《毛泽东选集》第2卷，第766页。。但根据地政权是从苏维埃转变而来的，受苏维埃惯性的影响，“在有些地方，党还是代替着政府工作”*《建立乡村党政工作的正确关系》，《解放日报》1942年9月17日。，表现在“三三制”政权上，一部分党员领导干部还存在着依赖“党的优势来把持包办”*谢觉哉：《三三制的理论与实际(续完)》，《解放日报》1942年3月27日。。造成的结果是“党政不分，县政府的工作，往往为县委所代替”*《充实县级三三制》，《解放日报》1942年3月4日。；“混淆党政界限，民知有党，不知有政，政权的信用建立不起”；参加到政权里的党外人士“觉得无权，对政府不会有兴趣，因而不会积极”*谢觉哉：《谢觉哉日记》上册，人民出版社，1984年，第349页。。尤其是“三三制”政权改革后，许多党外人士进入政权工作，“党部对各种工作一把抓方式的残余，就特别显得不合适了”*《建立乡村党政工作的正确关系》，《解放日报》1942年9月17日。。要彻底实现政权的“三三制”改革，就必须解决“党包办一切”的问题。解决的办法，首先是使党委与政府应有明确的分工，“只有党与政在工作上的明确分开，才适合于民主制度的体例；也只有各自独立工作的建立，才能更泼辣、更有生气地实现对于广大人民的领导”*《实行三三制——贯彻党的领导》，《解放日报》1942年3月13日。；其次是规范“三三制”政权的运行机制，即党对“三三制”政权的领导要“定型化，正规化”，在一切政府的公文函件上“绝对避免党的术语，特别是党对政府的领导，一定要经过党团的组织，克服直接出头露面的干涉”*《西北局关于三三制政权工作初步经验的总结》(1942年6月20日)，中央档案馆、陕西省档案馆：《中共中央西北局文件汇集》(1942年)，甲2，第144页。。党的领导方式的变革，并不意味着削弱党的领导，而是提高了效率。正如国外学者所言，实行“三三制绝不意味着损害党的控制和领导，而是使它更有效”*〔美〕费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史(1912—1949年)》(下)，第700页。。

实行党与政职能分开后，如何加强党对政府工作的领导？陕甘宁边区政府采取在政府机关成立党团的办法来解决。党团的工作中心“应当放在对政府工作的统一领导与掌握政策上”，党团书记主要是抓重大问题，如“原则的、政策的、大政方针的”。对党团在政府中扮演的角色也有严格的规定：“党团没有超越政权组织直接下命令下指示解决问题，强制党外人士服从的权利，他的一切决议，只有经过自己党员的努力在政府会议或参议会中，说服非党人士得到通过，才能发生效力，在党团万一没有说服参议会及政府的大多数，因而党团意见未被参议会及政府通过时，必须少数服从多数，不得违反民主集中制的原则”。*西北五省区编纂领导小组、中央档案馆：《陕甘宁边区抗日民主根据地·文献卷》(下)，中共党史资料出版社，1990年，第531、532、533页。通过政府党团组织来贯彻党的政策，实现党对“三三制”政权的领导，是避免“党包办一切”的新举措。1944年，重庆《新民报》主笔赵超构在考察边区后，就“三三制”运行模式发表了这样的评论：“为了实行三三制，共产党领导政治的方式也有了若干的改变，党对政府本来没有法定的关系，因为政府至少在形式上是边区参议会产生的，党不能以命令直接指挥政府，党政的关系必须分划清楚，免得被人指摘为党政府，因此须避免事事干涉，代替包办的嫌疑，而代以系统的，原则的，政策的，大政方针的领导，而且领导的方式，也不能强制党外人士来服从党，党的组织也无权使参议会及政府机关必须服从。唯一的办法，只有通过政府机关中的党团来对党外人士进行说服与政治工作，万一说服失败，党团的意见不为政府或参议会所接受，党员也唯有遵守少数服从多数的原则，不仅如此，党组织及党员还必须成为执行参议会及政府法令的模范。”*赵超构：《延安一月》，第227—228页。这从侧面说明：通过党政分开，中共的确做到了避免“党包办一切”的承诺。

“三三制”政权最关键问题是以什么方式实现参加中共政权的非党人士“有职有权”。毛泽东在制定“三三制”政策初期，就要求党的干部发扬民主作风。“为着执行这个政策，必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。绝不能以为我们有军队和政权在手，一切都要无条件地照我们的决定去做，因而不注意去努力说服非党人士同意我们的意见，并心悦诚服地执行”*《建党以来重要文献选编》第17册，第170—171页。。随着“三三制”的实施，针对进入政权中非党人士“有职无权”的矛盾越来越突出的问题，1942年3月19日，毛泽东在讨论《中共中央关于共产党员与党外人员关系的决定(草案)》的政治局扩大会议上发言指出：“我们没有排斥党外人士的权利，只有与党外人士合作的义务。必须规定许多办法来实现党与非党人士合作，实行‘三三制’也是具体的办法”。*《毛泽东年谱(1893—1949)》中卷，第369页。毛泽东设计的方案是定期召开党外人士座谈会。这个经毛泽东大量改写的《决定(草案)》要求：“在各抗日根据地内，县委以上的各级党委必须有计划地召集党员与党外人员联合一起的干部会议及座谈会，与党外人士共同讨论各项抗日政策，并征求党外人士对党的意见”*《毛泽东文集》第2卷，人民出版社，1993年，第398页。。但由于某种原因，该《决定(草案)》并未发出。1944年3月1日，毛泽东利用国民党宣布在抗战结束后一年内实行宪政的时机，就推进根据地的民主政治问题要求：“各根据地亦可于适当时机举行有多数党外人士参加的座谈会，借以团结这些党外人士于真正民主主义的目标之下。并向党内干部说明党对宪政运动的政策，防止过左过右的偏向，检查‘三三制’执行情形，力求巩固与非党人士的民主合作”*《毛泽东文集》第3卷，人民出版社，1996年，第90页。。同年12月，毛泽东再次强调：“民族统一战线是中国人民抗日救国的根本路线，在解放区，首先表现在各阶级各党派合作的‘三三制’政府工作中……共产党人必须和其他党派及无党派人士多商量，多座谈，多开会，务使打通隔阂，去掉误会，改正相互关系上的不良现象，以便协同进行政府工作与各项社会事业。凡参加人民代表会议(参议会)工作、政府工作及社会工作的一切人员，不问属何党派，或无党无派，应该一律被尊重，应该一律有职有权”*毛泽东：《一九四五年的任务(十二月十五日在边区参议会演说)》，《解放日报》1944年12月16日。。

按照毛泽东的设想，边区逐渐形成一种新的与非党人士合作的制度——党外人士座谈会。1943年1月29日，中共中央西北局率先召开非党人士座谈会，参加人有边区政府副主席李鼎铭、教育厅厅长柳湜、副厅长贺连城、建设厅副厅长霍子乐，参议会常住参议员李丹生、政府委员毕光斗。座谈会主要是向非党人士通报高干会及内容，“以便听取各位对高干会的批评与意见，俾使政府及参议会中党与非党同志能同心合力，共赴目前之艰巨任务”。座谈会上，贺连城说：“三三制还要进一步贯彻，先把上面整好，下面就会跟上来了”。毕光斗说：“三三制是共产党与党外人士合作，高干会党政军民联系在一起，吸收群众意见，征求非党人士意见，这是很好的。”柳湜说：“我们愿意接受一些政治教育，以后有这类报告，我们很愿意听。”*《西北局邀党外人士座谈会，李副主席等发言赞誉高干会成功》，《解放日报》1943年2月3日。时隔一年，西北局再次召开非党人士座谈会，参加人有李鼎铭、李丹生、毕光斗、杜立亭、白宝山等非党人士，中共方面参加的是高岗、谢觉哉与李维汉，主要议题是交换1944年边区工作方面的意见*《西北局办公厅欢宴党外人士，座谈关于本年工作的意见》，《解放日报》1944年2月2日。。在西北局的影响下，各地相继召开了党外人士座谈会，非党人士一般都能开诚布公，畅所欲言，取得了比较好的效果。

为使这种制度常态化，《解放日报》发表社论指出：“党外人士座谈会，是三三制政权补充形式的一种……现在各地所进行的党外人士座谈会，毫无疑义的又供给了我们一个新的经验，这就是说，巩固和加强三三制的民主政权，巩固和加强各阶层的团结，还需要定期听取党外人士对政权工作的批评与意见。三三制政权，本来是各阶层抗日的民主的政权，它是最适合我国国情的民主政权”，所以对于各种形式的非党人士座谈会，“应予以充分的重视，凡是正在进行的地方，要好好进行；凡是尚未进行的地方，要召集起来，和很郑重的进行这种会议”。当时，中共已将陕甘宁边区党外人士座谈会当作一个重要的经验，推广到其他敌后根据地，因此社论指出：“这种党外人士座谈会，敌后各根据地都应该举行。有的地方也曾举行过，收到了实效。在敌后，县及县级以上参议会不可能开得很频繁，在两次参议会之间，应有计划地举行几次座谈会，人数十几人，二十几人，三十几人都可以，一年至少有两次，开诚布公毫无顾碍地，将一切有关当地政策与行政问题的意见，都收集起来，发扬成绩，改正缺点，以便政府认真地采纳施行”。*《党外人士座谈会的意见》，《解放日报》1944年8月21日。可以看出，非党人士座谈会逐渐成为“三三制”政权改革衍生出来的制度，而且推广到全国敌后根据地，成为解决非党人士“有职无权”最主要的一种形式，而且延续至今，长盛不衰。

除召集党外人士座谈会外，为确保非党人士“有职有权”，边区还做了制度上的硬性规定。如边区政府规定：(1)各厅、处、院轮流向政府主席、副主席和参议会副议长汇报工作；(2)每次政务会议前，由有关单位党员领导人向副主席李鼎铭汇报会议内容，取得他的同意才开会，不同意便缓期开会，进行协商；(3)某些不需要经过政务会议通过而需要副主席签署下达的文件，“必须由主管负责人先向他说明内容，取得同意，然后办理划行手续”；(4)平日多接近，多谈心，多交换意见。这样做的结果，“李鼎铭很高兴，态度完全变了，不作客人，而作主人了”。*李维汉：《回忆与研究》(下)，第523页。基层政权也做了相应的改革，创造了“一揽子会”的模式。参议会开会时，参议员、政府委员、村主任、村长、党支部干事都参加，“大家议、大家决、大家分工、大家参加，无分别党员与非党员，也无分于议员与非议员。议员兼了村主任或村长的，固然加重了职权，不兼的只要肯到会，肯负责，也是有职有权。总之，议决是一揽子，执行也是一揽子”。对于这种模式，边区政府主席林伯渠十分赞赏，说“这种方式又民主又集中，合乎三三制精神，能解决问题，能办好事情；没有形式主义，也没有教条主义”。*《林伯渠文集》，第384页。通过各种形式的努力，在中共政权的各级政府、参议会中工作的非党人士也得到了尊重，虽不完全是“有职有权”，但至少愿意与中共合作共事了。

通过各方面的努力，“三三制”改革赢得了根据地原有精英阶层的支持，一些非党参议员、政府委员以及在政权担任职务的党外人士获得中共的信任和尊重后，大部分态度发生了变化：“(1)一般的比以前更靠拢共产党，也敢于说话，对我们有赞扬，也有批评。(2)一九四一年的怀疑情绪消失了，一部分人表示愿意出来担任工作……(3)党外人士和共产党的更亲密团结，是由于看到了党和解放区的力量和中国的前途，由于边区工作的成就与进步，也看到了共产党和党外人士合作的诚意”，*《陕甘宁边区民主政权与三三制(报告提纲)》(1944年)，中央档案馆、陕西省档案馆：《中共中央西北局文件汇集》(1944年)，甲5，西安内部馆存本，1994年，第451—452页。甚至“过去对中共不满的士绅……也满天赞誉”*〔美〕费正清、费维恺编：《剑桥中华民国史(1912—1949年)》(下)，第700页。。边区是以农业为主的社会经济结构，尤其在未进行土地革命的新区，地主、富农和中农是农村最有活力，也是在经济上最有成效的经营者和基层社会精英，也是根据地最大的“中间阶层”。“三三制”政权改革，把这部分人补充到政权中来，使他们重新获得社会的尊重，能够使他们为政权服务，也为中共赢得了较好的社会声誉。正如有研究者所言：“陕甘宁‘三三制’既不代表共产党领导的消退，也不代表背离过去。它代表最重要的一步是扩大各界的支持和利用他们的行政和领导技巧。与国民党形成鲜明的对照，共产党通过‘三三制’表明他们有能力与无党派人士分享权力和共同有效地工作”*〔美〕马克·赛尔登著，魏晓明、冯崇义译：《革命中的中国：延安道路》，第167页。。从这个意义上说，“三三制”政权改革是成功的。

五、结 语

在国内外学术界关于中共革命成功的原因讨论中，可谓见仁见智。一些西方学者从中共与农民关系来解释中共成功的原因，如史华慈的研究强调毛泽东如何利用农民的不满，走出一条有别于莫斯科的农村革命道路*参见陈耀煌：《从中央到地方：三十年来西方中共农村革命史研究述评》，《中央研究院近代史研究所集刊》第68期，2010年6月。；费正清认为中共的土地革命与民族主义政策，满足了贫苦农民与知识分子的要求，获得广大群众的支持*参见〔美〕费正清著，刘尊棋译：《伟大的中国革命》，世界知识出版社，2001年，第295—297页。。获得农民广泛支持是中共革命取得成功的主要原因的观点，逐渐为一些学者所认可。如乔姆·约翰逊认为日本侵略中国所引发的民族主义是中共获胜的决定性因素，“籍着农民的爱国主义精神的帮助夺取了政权”*转引自南开大学历史系中国近现代史教研室编：《中外学者论抗日根据地——南开大学第二届中国抗日根据地史国际学术讨论会论文集》，档案出版社，1993年，第536页。。法国学者毕仰高认为：“农民的参与是中共革命胜利的基本保证”。*转引自李金铮：《农民何以支持与参与中共革命？》，《近代史研究》2012年第4期。马克·赛尔登认为：“农民的支持，或者更确切地说，农民和城乡知识分子的联盟则在中国革命中具有决定性意义”*〔美〕马克·赛尔登：《他们为什么获胜？——对中共与农民关系的反思》，南开大学历史系中国近现代史教研室编：《中外学者论抗日根据地——南开大学第二届中国抗日根据地史国际学术讨论会论文集》，第606页。。近些年来，中国大陆学者对中共革命成功的讨论也发生了变化，摈弃了那种“正确路线战胜错误路线”以及研究方法上的“政策—效果”模式，在认同西方学者研究成果的基础上，还原农民的革命动机来解释中共革命胜利的原因。但这些讨论都忽视了一个值得思考的问题，即中共在局部执政的过程中，不断的制度创新在中共取得革命胜利过程中的意义。笔者认为：中共在新民主主义革命时期不断的制度创新，是中共取得革命胜利的重要原因之一。

中共在抗日战争的大背景下，在陕甘宁边区局部执政的过程中，先是把中华苏维埃共和国改制为抗日民主政权，之后又进行了“三三制”政权改革。通过两次比较大的改革，中共政权的阶级基础得以扩大。前次改制使除汉奸外的地主、富农、有产者获得了公民权，有了选举权和被选举权；后次改革，使党外的精英阶层能够为中共所用，为新民主主义政权服务。在从中华苏维埃共和国到国民政府行政院领导下的“地方政府”，从倡导建设“三民主义新中华民国”到提出建立“新民主主义的共和国”，从“三三制”政权改革的提出到一系列新制度的形成(如政府机关党组的建立和党外人士座谈会的举行)，这一系列的制度创新，为中共取得革命胜利奠定了良好的基础。

AStudyofCPCGovernanceintheShanxi-Gansu-NingxiaBorderRegionWithaFocusontheAnti-JapaneseDemocraticRegimeandthe“Three-ThirdsSystem”

Huang Zhenglin

At the beginning of the Anti-Japanese War, the CPC transformed the Shanxi-Gansu-Ningxia Border Region into an anti-Japanese democratic regime and implemented a thoroughly democratic system. In the process of realizing democracy, it went ahead of the Kuomintang and won support from various levels. In order to reform the CPC regime to establish a joint leadership of “several revolutionary classes,” Mao Zedong put forward the principle of the “three-thirds system” on the basis of the composition of the region. On the one hand, to solve the problem of non-party members “having careers but no power,” after the reform of “the separation of the party and government”, the CPC established a party organization to strengthen leadership of government work; on the other hand, the CPC regularly held forums for non-party people as a supplement to the “three thirds system.” Some local elites, through elections and appointments, participated in the border government and councils at all levels, regained social respect, served the CPC regime, and succeeded in improving their reputation in society. The CPC’s continuous systemic innovations during the period of the new democratic revolution were one of the important reasons for the victory of the CPC revolution.

(本文作者 陕西师范大学历史文化学院教授 西安 710062)

D693.2；D231

A

1003-3815(2017)-09-0015-15

* 本文是国家社科基金重大项目“陕甘宁边区制度史研究”(15ZDB042)的阶段性成果。

(责任编辑 朱昌裕)