国家治理现代化视域中的地方政府职能优化

刘亚娟

（1.西安交通大学公共政策与管理学院，西安 710049；2.中共广西区委党校公共管理教研部，南宁 530021）

国家治理现代化视域中的地方政府职能优化

刘亚娟1，2

（1.西安交通大学公共政策与管理学院，西安 710049；2.中共广西区委党校公共管理教研部，南宁 530021）

开展地方政府职能优化研究，既是地方政府自身改革和治理的需要，也是探索地方政府依托中国特色社会主义制度优势提升治理效能的需要。随着经济社会的迅猛发展，现代社会公共事务激增，不断挑战传统的地方政府职能。地方政府职能优化必须遵循国家治理现代化基本内涵规定的正确方向，汲取国家治理现代化理论体系蕴含的基本理念，依托国家治理现代化的制度优势探寻有效措施，进而不断促进地方政府职能实现动态的良性转变。

国家治理现代化；地方政府；职能优化

地方政府是一个历史范畴，其本质上是一种制度安排。本文所述地方政府取狭义理解，是指除去地方国家立法机关和地方国家司法机关之外的地方国家行政机关。地方政府职能是指地方政府在特定的历史阶段，对社会发展和公民需求所应该承担的职责和功能〔1〕。地方政府职能是动态的，国家可根据经济和社会发展的阶段性需要，对其职责范围、具体内容以及职能部门间的关系和行使职能的方式等诸多方面进行调整。当前，我国深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在此情势下，开展地方政府职能优化研究，不能脱离对国家治理现代化基本内涵、理论基础以及制度特点的剖析。

一、地方政府职能优化必须遵循国家治理现代化基本内涵规定的正确方向

从国家建构理论来看，国家治理现代化包含国家治理体系现代化与国家治理能力现代化两个方面〔2〕。相较于我党执政以来经历的国家统治和国家管理阶段，国家治理现代化强调坚持党的领导和国家主导的力量，注重各方的积极性、参与性，追求自由、民主、公平和正义，力求实现各项事务治理的制度化、规范化、程序化和民主化〔3〕。

（一）国家治理体系现代化规定了地方政府职能优化必须遵循科学化、民主化、规范化的方向

国家治理体系现代化从其内涵来讲是指国家治理体系各构成要素实现科学化、民主化、规范化的目标状态。地方政府是国家治理体系不可分割的重要组成部分，在推进职能优化的过程中当然要朝着国家治理体系现代化规定的方向努力。

1.科学化：地方政府职能优化必须根据经济社会发展的现状合理界定政府、市场和社会三者之间的职能范围。当前，我国经济社会正处在转型时期，包括公民个人、家庭、企业、市场以及原来从政府机构剥离出来的部分事业单位、非营利性组织、中介机构在内的私领域正在不断扩大，原来的公共领域界限随之不断调整，那么，给市场和社会让渡其施展手脚的合理范围成为政府职能转变的首要问题。具体来讲，就是要让市场充分发挥其在资源配置中的决定性作用，让社会中的广大公民以主体身份参与到社会治理中去。

2.民主化：地方政府职能优化必须遵循国家治理现代化的基本方式。国家治理的本质特征是突出民主性，这是现代国家文明进步的标志。民主化的主要表现是国家机关履行治理职能过程中的组织民主、决策民主等。从地方政府职能优化的主体角度讲，治理的过程离不开各级政府机构、各类社会组织以及广大公民个人的多方参与协作，因为多个主体共同治理社会公共事务，能够在制度层面最大限度地防止一方力量独大，危害其他方面利益，有效避免“治理失灵”。在治理决策时，民主则体现在根据各治理主体所占权重进行加权表决，而不仅仅是强调集中。

3.规范化：地方政府职能优化的过程必须遵照法律法规相关规定设置、组织并有序运行，保证履职过程公平、合理、公正、透明。遵循国家制度框架，按照国家治理现代化的总体要求，促使治理主体运用科学的治理方式，采用规范的政府治理流程，合乎规范地作用于治理客体，最终实现良好的治理绩效。同时要求地方政府的行政执行过程必须公开接受多方监督，确保行政执行在阳光下运行。

（二）国家治理能力现代化规定了地方政府职能优化必须做到与社会公众期望相符

国家治理能力一般被理解为国家治理体系的执行能力，治理方式、治理过程和治理结果三个方面是国家治理能力现代化的内容框架。

1.地方政府职能优化要求治理方式法治化、信息化。国家治理能力是指各级政府运用国家制度管理社会各方面事务的能力。一方面，地方政府职能优化体现了其作为国家治理体系组成部分的服从性和统一性，整个过程体现高度的法治化。其表现在管理社会各方面事务的过程中，就是要以法规制度的形式对各管理对象进行明确界定，不能随意“越界”，或者是管理执行不到位。另一方面，地方政府职能优化也要体现政府在治理过程中向全社会公开、透明的内在特点，减少社会公众对地方政府职能执行过程公正性的质疑和批评。

2.地方政府职能优化在执行过程中体现为高效、公平。具体应做到：一是以国家治理现代化为最高目标，即以公共利益的最大化与治理效能的最优化作为标杆实施职能优化。地方政府职能优化要以满足辖区内广大人民群众日益增长的物质文化生活需要为目标，注重效率和质量两个重要指标，努力实现社会总效益最大化。二是强调政府机构、社会组织、公民个人三方面实现最优的协同共治关系。三方协同共治，既能避免决策过程中因为缺失某个利益主体而形成的决策盲区，也有利于决策结果的贯彻落实。地方政府要以维护社会的公平、正义为前提，努力打造运行成本低、执行能力强的高效政府。

3.地方政府职能优化的结果要和社会发展潮流契合，与社会大众的期望相符。政府治理的目标是高效率高质量地提供满足经济社会发展需要的公共服务和公共产品。地方政府作为供给方，其提供的公共服务与公共产品应该和经济社会的发展水平同步，与社会公众的期望吻合。这样做，一方面可以增强人民群众作为社会主义劳动者的获得感，另一方面能够激发人民群众作为社会主义国家主人翁的自豪感，进而增强中华民族的凝聚力和向心力。

二、地方政府职能优化需要汲取国家治理现代化理论体系蕴含的基本理念

国家治理现代化意在突破传统的国家管理方式，将市场和社会引入国家治理体系，通过为社会发展提供更好的公共产品和公共服务，实现完善和发展中国特色社会主义制度的目标，而这一系列战略部署离不开相对成型的理论体系的引导。

（一）治理理论为地方政府职能优化提供先进的治理理念

有学者认为，治理理论是“市场失灵”和“政府缺陷”的有益补充。一方面因为市场不能单独提供公平性给社会，也无力独自承担社会资源的有效配置；另一方面，政府行政过程是由行政领导负责的，作为“经济人”一面的行政领导，其追逐个人利益的本性难以自行消除，导致行政领导和社会、市场之间有互不相容之势，服务差、效率低、信任危机等成为社会公众诟病政府的高频词汇。至此，治理理论以其工具实用性的优势很快被社会接纳。

1.地方政府职能优化要重视多元治理主体的培育。治理的实质是建立网络化的合作共赢机制，应该说，政府在治理模式当中只是主体之一，其地位与传统管理时期不可同日而语。治理模式需要关注合作机制内的每个主体，更要注重通过各主体间科学的协作方式以实现多方共赢。在实践中，应坚决转变权力运行中的单一向度和自上而下的机制，使政府、市场和社会之间形成信息沟通顺畅、协商过程民主、决策结果科学的机制。当然，建立健全这样的机制，政府需要承担起培育、引导公民、社会、市场成为治理主体组成部分的责任，这也是地方政府职能优化的一项具体任务。

2.地方政府职能优化要实现全能政府向有限政府的转变。新中国成立后，受前苏联社会主义建设模式的影响，我国在行政管理上推行全能政府的管理方式，在经济管理上实施计划经济管理模式，几乎在所有领域都是政府大包大揽。在国家建立初期，这些管理方式迅速地实现了国家经济社会的复苏和发展，但是，在国家建设进入快速发展时期之后，传统的行政管理方式已难以为继，政府不再是单纯的指挥者，而应该是紧跟时代脉搏的服务者和引导者，要尽快实现全能政府向有限政府的转变。

3.地方政府职能优化要体现网络化的协调统领作用。地方政府职能优化的过程，是考验政府如何智慧地聚集力量推动社会发展的过程。不能以为培育扩大治理主体、搞好公共服务就可以万事大吉，还需要在公共管理过程中带上“透视镜”，扮演诊断者和鉴定者的角色。地方政府职能优化必须坚持中国共产党领导、人民当家作主、依法治国有机统一的原则，并使地方政府积极发挥协调统领作用，科学、民主、依法和有效地治国理政。

（二）公共服务理论引导地方政府职能优化要摆正服务位置，以最优的方式为最广大人民群众服务

进入21世纪，我国政府在理论研究与实践试点的基础上，利用市场与社会的力量，推行公共服务社会化，提出了建设服务型政府战略。

1.地方政府职能优化要以社会利益和公民利益为本位，切实摆正服务位置。服务型政府的理论本质是坚持以人为本的执政理念，强化和突出政府的公共服务职能。对现代国家来讲，政府在其中充当着管理社会各项事务的载体和工具的作用，不仅提供了公民充分表达民主意识的多种机会，而且有效维护了市场秩序的正常运转。在我国，各级政府机构是接受最广大人民委托，运用人民给予的权力，以实现社会稳定、市场繁荣、生态环境良好、人民生活幸福为己任，由此，对于地方政府职能优化，必然需要立足于社会和公民的利益，加强公共服务职能建设，如此方能彰显政府的诚意与能力。

2.地方政府职能优化要凸显为最广大人民群众利益服务。随着改革不断深化，政府改革日渐触及深层次的矛盾和重大利益调整，当前的政府改革必须硬触既得利益者，打破既得利益藩篱。对地方政府而言，机关公务员是其最主要最直接的改革执行主体，改革具有“自我革命”的特征。推进地方政府职能优化，要彻底打破借改革名义为小团体、小圈子或既定阶层谋私利的行为，也就是说，地方政府职能优化，要围绕社会公共利益和广大社会公众的切身需求开展工作，既要体现全局意识，又要体现接地气的亲民作风，切实为最广大人民群众利益服务。

3.地方政府职能优化要采用适宜的服务方式。推动地方政府职能优化，没有千篇一律的模式，只要符合可持续性、可行性，又便于操作，就是适宜的好方法。具体来讲，一要建构并健全服务型政府的服务过程，最为首要的就是按照党的全心全意为人民服务的宗旨，坚持以人为本，重新确立政府的角色定位。二要增强公务员的服务意识和行政能力，公务员是政府行政执行的主体，其素质和职业技能都会影响政府职能的发挥效果。三要提高公民的主体参与素质，积极搭建政府与公民的互动平台，重视从观念上引导公民参与政府治理。当然，健全完善服务型政府体制机制保障工作也不容忽视〔4〕。

三、地方政府职能优化应依托国家治理现代化的制度优势探寻有效措施

在国家治理现代化视域下，地方政府职能优化意味着民主化、科学化、规范化，这种优化在实践中要经历全能政府——有限政府——服务型政府的渐进变化过程。面对挑战，地方政府可依托国家治理现代化内涵的制度优势，从职能定位的提供者和使用者两个视角切入并实施其职能优化。

（一）地方政府以提供者为视角的职能优化

社会主义市场经济和公民社会的不断发展以及人们民主意识、法治意识的提高，倒逼政府重新审视其职能边界，并自觉向逐渐成长起来的市场、社会让出地盘，在培育治理主体的同时，重视通过效能建设提升其行政能力。

1.确定政府职能的边界。改革开放以来，在我国进行的七次行政机构改革中，政府职能转变是重要内容。2013年的改革，突出强调政府职能转变的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用。着力解决市场体系不完善、政府干预过多和监管不到位的问题。这恰好反映出，政府需要为成长中的社会组织提供宽松环境，同时为社会主义市场的茁壮成长让出地盘，守住政府本分，切实发挥政府提供优质公共服务和公共产品、保障公平竞争的政策环境、加强市场监管机制建设、维护市场秩序良性有序运转的重要作用。

2.培育治理主体分层多元成长。由于受封建传统思想的影响，有相当一部分人缺乏民主性和创新性，客观上形成了强国家、弱社会的客观事实。加之现当代国家经历的多次社会改革，触及一部分人的既得利益，因而导致一些人信奉明哲保身的思想，以各类变种的形式麻痹着自己的精神世界。这样的社会认知状态与现代国家建设的要求是不相符合的。对此，政府必须承担起倡导社会责任意识和培育公共人文精神的责任，引导社会公共机构、市场主体和公民主动承担越来越多的治理职责。

3.通过效能建设激活政府治理资源，不断提升政府治理能力。效能建设是国家各级机关从改进工作作风入手，推动服务意识、工作能力、行政效率诸环节不断上台阶，进而实现提升工作效率、管理效益和社会效果的综合性工作。吴建南等人通过实证研究，将效能建设归结为权力制约、能力建设、激励问责三个方面〔5〕。随后吴建南团队通过对我国30个省份效能建设的进一步研究发现，效能建设对政府绩效有一定促进作用，对于提升欠发达地区的行政规范度和政府透明度效果尤其显著。同时指出，在我国地方政府建设中，通过效能建设能够激发政府管理潜能，提高政府竞争力。

（二）地方政府以使用者为视角的职能优化

地方政府不仅是我国政治制度的组成部分，而且是国家制度的使用者。地方政府职能优化，就要对政府自身所处的制度体系深入剖析，充分挖掘根本政治制度、基本政治制度以及基本经济制度内涵的优势因素。

1.人民代表大会制度作为根本政治制度为地方政府职能优化搭建平台。人民代表大会制度是我国的根本政治制度，具有丰富内涵，主要包括主权在民制度、民主集中制度、选举制度等基本制度，并形成以主权在民制度为本质和核心内容，以民主集中制度为组织和运行原则，以选举制度为前提和基础，以人大工作制度为形式和实体的结合体与统一体〔6〕。在政治文明范畴中，党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一于人民代表大会制度的内在逻辑中。人民代表大会与人民、执政党的关系是最基本的政治关系，人民通过人民代表大会行使国家权力，执政党通过人民代表大会执掌国家权力〔7〕。地方政府职能优化顺理成章地可以借助人民代表大会倾听民意，并将人民意愿反映在政府治理的具体措施中。

2.基本政治制度为地方政府职能优化凝聚力量。我国有三大基本政治制度，即中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和基层群众自治制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是执政党团结各民主党派、凝聚力量、共商国家发展大计的制度依据。民族区域自治制度则是执政党团结带领各族人民，帮助其充分发挥民族优势与特色，建设中国特色社会主义的重要保障。基层群众自治制度是社会公众对于和自身利益相关的各项事务，在遵守法律法规的前提下，表达自身利益诉求的政策通道。地方政府职能优化要充分利用三大基本政治制度，塑造良好政府形象，增强政府在社会公众中的公信力，为基层民主发展提供制度保障，凝聚社会力量，共同为国家发展贡献力量。

3.公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度为地方政府职能优化夯实经济基础。一方面，坚持公有制主体地位，是充分发挥国有经济主导作用，增强国有经济活力、控制力和影响力的重要保障；另一方面，多种所有制经济共同发展，是孵化各类市场主体良性竞争的有力手段。两者共生同存，形成国有经济带动民营经济、民营经济促进国有经济发展的生动局面。地方政府职能优化应该充分发挥我国基本经济制度的内在优势，积极推动经济发展与政治治理同步繁荣。

综上所述，地方政府职能优化必须立足国情，紧跟时代潮流，必须把握国家治理现代化的基本内涵、理论基础。同时对地方政府自身所处制度体系进行深刻剖析，挖掘其优势因素，不断促进地方政府职能实现动态的良性转变。

〔1〕方 雷.地方政府学概论〔M〕.北京：中国人民大学出版社，2010：95.

〔2〕陈 亮，王彩波.国家治理现代化：国家治理诠释与实践路径〔J〕.重庆社会科学，2014（9）：35-42.

〔3〕许耀桐.应提“国家治理现代化”〔N〕.北京日报，2014-06-30（08）.

〔4〕傅治平，李一鸣，宋可玉.经济转型与政府角色定位〔M〕.北京：国家行政学院出版社，2011：25-30.

〔5〕吴建南，马 亮，杨宇谦.比较视角下的效能建设：绩效改进、创新与服务型政府〔J〕.中国行政管理，2011（3）：35-37.

〔6〕程湘清.什么是人民代表大会制度〔J〕.中国人大，2004（11）：47-48.

〔7〕肖金明.人民代表大会制度的政治效应〔J〕.法学论坛，2014（3）：5-15.

责任编辑 李 雯

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1009-1203（2017）03-0071-04

2017-04-09

刘亚娟（1975-），女，陕西渭南人，西安交通大学公共政策与管理学院博士研究生，中共广西区委党校公共管理教研部副教授，主要研究方向为政府创新与绩效治理。