围绕“三个优化”推进国有企业发展混合所有制经济——以山西省国有企业改革为例

丰存斌

（中共山西省委党校公共管理教研部，太原 030006）

围绕“三个优化”推进国有企业发展混合所有制经济
——以山西省国有企业改革为例

丰存斌

（中共山西省委党校公共管理教研部，太原 030006）

推进国有企业发展混合所有制经济，是深化国资国企改革的重要举措。山西省推进国有企业发展混合所有制经济的改革实践表明，国有企业发展混合所有制经济关键要围绕“三个优化”实现整体协调推进，即优化国有经济布局，放大国有资本功能；优化社会资源配置，形成协同推进效应；优化经营管理体制，激发国有企业活力。

国有企业；混合所有制经济；经营管理体制；法人治理结构

发展混合所有制经济，是深化国有企业改革的重要举措。全面深化国企国资改革，必须向解决突出问题聚焦发力，要把推进国有企业发展混合所有制经济作为国资国企改革的重要突破口。山西省国有企业发展混合所有制经济取得了一定的进展，但国资国企改革的“零碎性、浅表性、短期性”特征明显，混合所有制经济的“内活力、创新力、竞争力”还没有得到充分发挥，“一煤独大”结构性矛盾、“一股独大”体制性矛盾、创新不足素质性矛盾远未从根本上解决。推进国有企业发展混合所有制经济，关键是要进一步实现“三个优化”，即优化国有经济布局，放大国有资本功能；优化社会资源配置，形成协同推进效应；优化经营管理体制，激发国有企业活力。

一、坚持分类、分层推进混合所有制改革，大力引进各类资本，进一步优化国有经济布局

国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是因企施策推进改革的基本前提。推进国有企业发展混合所有制经济，要在准确界定企业功能基础上，坚持“一企一策”，因企分层施策，因业分类推进。

第一，依据国有企业功能类别，合理确定混合所有制改革的重点领域和推进方式。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》指出，要分类推进国有企业混合所有制改革，并对不同功能类别的国有企业推进混合所有制改革提出了针对性要求。山西省《2016年省属国企国资改革工作计划》提出，省属国有企业分为商业类和公益类两大类。在此基础上，推进国有企业发展混合所有制经济，要根据国有企业的功能类别和业务特点，加强分类指导，推进具备条件的企业实现投资主体多元化。具体而言要区分三类情况：一是对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，要稳妥推进混合所有制改革。此类企业要以市场为导向，加大重组整合力度，通过与各类资本混合交叉持股稳妥推进混合所有制改革，不应设置股权比例的硬性规定，鼓励发展非国有资本控股的混合所有制企业。二是对于主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，要积极探索混合所有制改革路径。对于此类企业，要在保持国有资本控股地位的基础上，支持非国有资本参股。其中对于关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域，要进行科学细分，并作为“负面清单”向社会公布。三是对于公益类国有企业，要规范引导混合所有制改革。此类企业一般要保持国有独资或绝对控股，同时鼓励非国有企业参与经营，以提高公共产品和服务的品质。

第二，促进国有资本合理流动，优化国有经济布局。在国企国资改革进程中，要通过混合所有制改革，努力促进国有资本合理流动，进一步优化国有经济布局。目前北京、江苏、四川、江西等地都提出，要将80%的国有资本集中在战略性新兴产业、先进制造业与现代服务业、基础设施与民生保障等关键领域。就山西省情况来看，省属国有资本主要集中于煤炭、化工、电力、钢铁等行业，截至2015年年底，这四大行业资产合计占省属企业总资产近60%，仅煤炭行业占比就超过30%。而其中又有不少企业处于产能严重过剩行业，处于产业链的中低端。一些不必要的控股参股分散了宝贵的资本资源，导致企业优势产业和核心主业不突出。而真正需要发挥作用的潜力行业和战略性新型产业中，国有资本力量反而不足。为此，要抓住国有企业混合所有制改革的契机，加快促进国有资本结构调整，实现国有资本合理流动。主要可采取以下三方面措施：一是坚定不移地化解过剩产能，集中清理无前景项目，处置“僵尸企业”。对各类投资项目进行集中清理，对无前景的投资项目坚决止损退出。同时，要对不符合能耗、环保、质量、安全等标准要求和长期亏损的国有企业，坚决实施关停并转或剥离重组。二是鼓励国有资本以多种方式入股非国有企业。根据国有资本功能定位和发展战略，鼓励国有企业通过投资入股、联合投资、并购重组等多种方式，对发展潜力大、成长性强、投资回报率高的非国有企业进行股权投资，通过股权融合、战略合作、资源整合等方式，参与非国有企业发展，形成具备较强竞争力的混合所有制企业。三是推动国有资本向战略性新兴产业集中。为了进一步提高国有资本的质量效益，要大力推动国有资本向具有竞争优势的行业和未来可能形成主导产业的领域集中，向可以支撑带动地方经济发展的重点产业集中。要努力推动国有资本向高端装备制造、新能源、新材料、节能环保、生物制药、大数据、物联网等战略性新兴产业集中，形成比较合理的国有经济布局结构。

第三，鼓励各类资本参与国有企业混合所有制改革。大力引进各类资本是深化国有企业改革、放大国有资本功能的有效途径。目前青海、广东、福建、重庆等省市都提出，要通过引入、引进各类投资者和资本，推进国有企业股份制改革。要按照有利于创新驱动、转型升级和资本运营水平提升的目标要求，树立“不论国资民资、外资内资，都是我资”的理念，积极引入中央企业、行业龙头企业和优势民营企业等各类投资者，鼓励非国有资本和集体资本参与国有企业混合所有制改革。当前要重点抓好以下方面：一是积极引进战略投资者参与改革。通过增资扩股、股权转让、交叉持股等多种方式，引进国内外拥有强大产业背景和雄厚产业实力的大公司、大财团，通过实施大项目，给企业注入发展资金、先进技术、管理经验、购销网络等要素，大力提升核心竞争力。二是大力鼓励各类非公有资本参与改革。非公有资本投资主体可以实物资产、货币资金、股权或土地使用权等法律、法规允许的方式投资入股，采取受让股权、股权置换、认购可转债等多种方式，参与国有企业改革重组。三是依法支持集体资本参与改革。经依法确权的集体所有制投资主体，可以其归属清晰的法定资产、生产要素出资入股国有资本投资企业，参与国有企业混合所有制改革。四是多方吸引优势民营企业参与改革。在深入实施“晋商晋才回乡创业工程”，鼓励和吸引晋商晋才在山西设立总部企业、研发中心、营销中心、结算中心的基础上，进一步创造各种有利条件，多措并举、多策并用，大力吸引和鼓励优势民营企业积极参与我省国有企业混合所有制改革。

第四，建立国有企业职业经理人制度，推进在集团公司层面进行的混合所有制改革。深入推进公司制、股份制和混合所有制改革，必须积极探索集团层面股权多元化改革。山西省推进国资国企改革，也应力求在集团公司层面推进混合所有制改革取得突破。要加大力度推进以下三方面的工作：一是建立国有企业职业经理人制度，推进市场化选聘总经理。职业经理人制度是现代企业制度的重要组成部分，市场化选聘总经理是建立职业经理人制度的关键一环。推进这方面的改革对于我省国资国企改革非常重要，在今后的国资国企改革实践中，应在坚持党管干部原则的前提下，切实推进市场化选聘总经理，有效建立国有企业职业经理人制度，通过“去行政化”，走“市场化”，打造符合现代企业要求的国企职业经理人队伍。二是促进集团公司股权结构多元化。山西省国有企业国有股权集中、一股独大问题比较突出。省属22家国有企业中，19家是国有独资，个别企业仍未完成公司制改造。在18家省属国有控股上市公司中，国资持股平均比例达44.18%，相对于其他省市，比例明显偏高。高度集中的股权结构，会对实施现代公司治理、消除国企行政化弊端产生不利影响。同时，我省国资委监管企业的子公司、分公司层面的混合所有制企业占比已经超过60%，但是集团公司层面的改革尚处于起步阶段。在此基础上，一方面要继续深化子公司、分公司层面有序推进混合所有制改革，以研发创新、生产服务等实体企业为重点，引入非国有资本，加快技术创新、管理创新、商业模式创新；另一方面要加快在集团公司层面推进混合所有制改革，以提高企业核心竞争力和资源配置效率为目标，进一步促进股权结构多元化，形成合理的股权结构。需要引起注意的是，在集团公司层面推进混合所有制改革，不能采取简单的行政手段搞“1+1=2”或拉郎配式的合并重组。同时要站在有利于企业长远发展的战略高度开展混合所有制改革，避免由于急功近利的短视行为而影响企业长期发展。三是推进法人治理结构规范化。规范的法人治理结构能够保护股东和利益相关者的利益，同时能够提高企业竞争力，培育市场信心，吸引投资者。推进集团公司层面法人治理结构规范化，一方面，要形成相对制衡的多元化格局，使出资人、董事会、监事会、管理层等各方归位尽责；另一方面，在解决一股独大问题的同时，也要保持国有资本占居相对控股地位，使国有股东能够主导上市公司治理架构，避免股权结构过于分散可能带来的治理僵局问题。

二、在企业、资本和投资项目等多层面推进混合所有制经济发展，进一步优化资源配置

第一，通过推动国有企业改制上市、实施国有企业并购重组，推进在企业层面发展混合所有制经济。在企业层面推进混合所有制经济发展，重点要抓好两方面工作：一方面，努力推动国有企业改制上市。通过改制上市，以上市公司作为载体，是国有企业规范发展混合所有制最便捷有效的途径与方式。目前中央企业中大部分优质资产已经通过改制上市推动了混合所有制经济发展。上海市国资系统近2/3的竞争类企业实现整体上市或核心业务资产上市。山西省国有企业也应大力加强产融结合，借力资本运作，展开横向扩张或产业链并购，推动国有资源资产化、资本化、证券化。为此，一要强化利用资本市场、借助上市公司平台推进混合所有制经济发展的经营理念。要改变一些国有企业上市挂牌意识不强，重生产经营、轻资本运作的状况。支持国有企业充分发挥资本市场功能，通过“借壳上市”等举措，依法合规开展资本运作。二要推动整体上市，实现省属企业集团资产证券化。加快国有资本证券化水平，积极争取国有企业推动整体上市或核心业务资产上市，通过此举可有效解决由于国有控股上市公司分拆上市而存在的同业竞争、关联交易等问题。三要按照市场化原则，分批分类推动。要根据公司经营规模和方式不同，采取整体改制、分拆改制、分立改制以及联合改制等不同模式来进行。在未来一个时期内，凡是能够通过股改独立上市的就独立上市，凡是能装进既有上市公司的逐步装进上市公司，凡是二者皆不能的，则考虑逐步退出。另一方面，要大力实施国有企业并购重组。要按照基地化、板块化、专业化的方向，对煤炭、电力、化工、装备制造等省属优势产业实施重组整合，在混合所有制改革过程中整合资源形成合力。为此，一是要以产业优势明显的国有企业为龙头，采取股权合作、交叉持股、资产置换、战略联盟等方式，加快培育具有重大影响和竞争力的专业化集团。尤其是作为山西省传统优势产业的煤炭产业，亟需提高产业集中度。2015年山西省七大煤炭集团合计产量达6亿吨，约占全国产量的16%，但是比较优势和规模优势不明显，行业话语权还不够充分。应该在深化煤炭供给侧结构性改革的前提下，通过并购重组，进一步提高产业集中度，提升我省煤炭产业的市场占有率和话语权。二是要对省属企业的产业板块进行梳理，依托板块优势企业进行重组，解决产业优势不足的问题。比如目前全省煤机制造企业超过100多家，但是产业集聚和品牌效应却严重不足。要通过打造行业龙头企业，推动形成主业突出、特色鲜明的产业集群。三是对于一般性的国有企业，要主动吸引优质社会资本加入控股。从有利于企业发展的角度，可以让渡企业控股权，通过推进股权多元化，实现国有资本的保值增值。四是对于市场前景好的新产业、新动能要重点培育扶持。在省属企业中重点选择一批管理层级低、规模小，但技术含量高、市场发展前景好的新产业、新动能，重点加以培育，努力促其改制上市，形成新的经济增长点。

第二，通过设立专项基金、组建国有资本投资和运营公司，推进在资本层面发展混合所有制经济。在资本层面进行混合，有利于消除国有企业与民营企业由于所有制不同而造成的对立，在生产经营中消除“所有制鸿沟”，摘掉“所有制标签”，充分发挥不同所有制的优势。推进在资本层面发展混合所有制经济，可以通过增设专项基金、组建国有资本投资和运营公司等举措进行。具体而言，一是增设政府投资基金，以市场化方式撬动社会资本。设立政府投资基金可以将分散在各方面投向的财政专项资金集中起来办大事，变无偿投入为滚动使用，变直接投入为间接引导，变行政性分配为市场化运作，更好地发挥财政资金“四两拨千斤”的激励引导和杠杆放大效应，如重庆、四川、湖南、江苏、福建等都取得了非常好的成效。山西省从2013年起，经省政府批准，先后设立了小微企业扶持基金、中小企业创投基金、战略新兴产业投资基金、文化产业发展投资基金、PPP融资支持基金等10多支政府投资基金。为了进一步推进在资本层面发展混合所有制经济，应坚持“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则，逐步增设政府投资基金，加强市场化合作，为国有企业资产并购、重组、整合、退出提供资金支持，推动国有资产管理转向资本运营。尤其是要通过设立专项投资基金的方式，探索国有资本与创业投资基金、产业投资基金、政府引导基金等机构资本共同设立股权投资基金，投资传统优势产业和战略性新兴产业，放大国有资本功能。二是组建国有资本投资和运营公司，打造省级产业投融资平台。2015年中共中央、国务院制定出台的《关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出，要改组组建国有资本投资运营公司，通过股权运作等方式促进国有资本合理流动。目前国家层面在前期试点基础上，选择诚通集团、中国国新开展国有资本运营公司试点，选择神华集团、宝钢等7家公司开展国有资本投资公司试点。地方层面各省级国资委已经改组组建了140多家国有资本投资运营公司。山西省目前也已经把山西焦煤集团有限责任公司作为国有资本投资公司试点，要加快启动太钢、太重、国际能源、能投集团改组为国有资本投资公司，将国控集团、经贸集团改组为国有资本运营公司的试点，打造完善的省级产业投融资平台。

第三，通过推广政府和社会资本合作（PPP）模式，推进在投资项目层面发展混合所有制经济。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》强调，要推广政府和社会资本合作（PPP）模式。目前一些省市已经把PPP模式作为推进混合所有制经济发展的重要实践方式。山西省应大力推广PPP模式，将其作为在投资层面发展混合所有制经济的重要举措。一是把PPP模式作为主业处于重要行业和关键领域的商业类企业的核心混改模式。PPP模式涉及多元股权主体在项目合作中资本的分担和利益的共享。推广PPP模式可以打破政府干预、国有企业垄断以及准入限制等制约因素，加快混合所有制经济的发展进度。目前山西省PPP模式发展总体上尚处于起步阶段。2015年10月财政部公布的全国第二批PPP示范项目中，山西省仅有3个项目入选，数量只占全国的1.5%，投资规模只占全国的0.6%。根据山西省2016年5月印发的《关于加快推进政府和社会资本合作若干政策措施的通知》的总体要求，要加强落实各项具体政策措施，充分发挥PPP模式推进混合所有制经济发展的积极功效。特别是对于主业处于重要行业和关键领域的商业类国有企业，混合所有制改革的空间相对有限，可以把PPP模式作为核心混改模式。二是以PPP模式推动项目增量发展和存量改造运营。要积极引入社会资本推动增量发展，尤其是要重点选择价格调整机制相对灵活、市场化程度相对较高、投资规模相对较大、需求长期稳定、以“使用者付费”为基础的优质项目进行推广。要积极引入社会资本参与存量项目的改造和运营，通过TOT（转让—运营—移交）等方式，将一部分公共服务和基础设施资产存量转型为PPP项目，化解地方政府融资平台债务风险。对于社会效益较好的PPP项目，可以采取货币补贴或资源配置方式，建立动态补贴机制。

三、深化国资监管体制改革，激发企业活力，进一步优化国有企业经营管理体制

推进国有企业发展混合所有制经济是一项系统工程，需要完善保障体系，通过深化国资监管体制改革，加强产权保护，防范国有企业资产流失，进一步优化企业经营管理体制，激发国有企业活力。

第一，深化国资监管体制改革，实现国资监管从“管资产”、“管企业”向“管资本”、“管股权”转变。2015年11月国务院印发的《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》提出，国有资产监管机构不行使政府公共管理职能，不干预企业自主经营权，将由企业自主经营决策的事项归位于企业。2016年12月中央全面深化改革领导小组第三十次会议审议通过的《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》提出，要依法依规建立和完善出资人监管权力和责任清单，重点管好国有资本布局、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全。进一步深化国资监管体制改革，一要解决“放”的问题，不该管的坚决不越位。要改革国有资本授权经营体制，科学界定国有资产出资人的监管边界，彻底改变监管理念滞后、方法陈旧、监管范围过宽、内容过细等问题。二要理顺“管”的方式，应该管的保证不缺位。要改进国有资产监管的方式手段，推动实现法治化监管、市场化监管、清单监管、分类监管和信息化监管，尽量减少日常对企业的正常生产经营活动的影响。三要营造“服”的氛围，需要服的一定要到位。要把监管和服务融为一体，把国资委建成国企之家，为企业健康发展服务，为全省国资国企改革创造积极的氛围。

第二，健全机制、规范流程，防范混改过程中国有资产的流失。推进国有企业混合所有制改革必须切实防止国有资产流失，要在明晰产权关系、强化资产评估、规范产权流转和加强资产监管等重要环节加强制度建设。这样也可以打消一些国企和民企的负责人在混合所有制改革中存在的被指责“贱卖和瓜分国有资产”的顾虑。为此一要建立市场化的国有股权定价机制。充分发挥市场的价格形成机制，形成由公开竞争决定国企资产价格的机制，完善国企股权资产评估流程，保证评估结果的客观、中立。二要规范国企股权转让程序。强化公开透明和规范运作，完善信息披露机制，确保信息披露的及时性、持续性和完整性，实现阳光化、透明化操作。三要加强国有产权交易平台建设。要根据2015年国务院发布的《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》，加强公共资源交易平台整合工作，努力形成规则统一、公开透明、服务高效、监督规范的国有产权交易平台体系。四要强化国企股权转让监督和惩戒机制。要完善国有企业内部监督，加强职能部门监管和社会监督，引入终身责任追究机制，对于涉嫌违法行为要加大法律惩戒力度。

第三，完善产权保护，进一步营造公平的市场竞争环境。非公有资本参股国有企业往往顾虑缺乏话语权，其合法权益有时得不到有效保护，因而“如果不控股，将不会进入”成为民营投资者较为普遍的心态。为此，要在国企混改过程中完善产权保护，营造公平的市场竞争环境。一要建立健全产权清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。为了加强对各类产权的制度保障和法律保障，激发民营企业家在充满不确定性的市场中投资创业，防止混合所有制改革变成国有资本的“独角戏”，就必须进一步完善以各种产权受到公平保护为核心的现代产权制度。二要进一步放宽行业和领域准入政策。要放宽市场准入，积极鼓励非公有制企业参与国企改革，重点是要切实清除民间资本进入公共服务和基础设施领域面临的“玻璃门”、“弹簧门”、“旋转门”。三要建立公平、开放、统一、有序的市场体系。要完善各类市场规则，消除体制性障碍，坚持权利平等、机会平等、规则平等，使不同性质的企业能够获得公平的发展机会。同时要打破地方保护，保障跨地区投资形成的混合所有制企业与当地企业享有一样待遇，为发展混合所有制经济营造便利的政务服务环境。

第四，进一步探索国有企业员工持股试点，改善企业激励机制，激发企业活力。员工持股既是实现企业股权多元化的一种方式，又是确保国企员工权益、促进社会稳定的基础，同时也有利于推动形成资本持有者和劳动者的利益共同体，增强员工积极性，激发混合所有制经济的活力。2016年8月国务院国资委、财政部、证监会联合印发了《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》，就开展员工持股试点企业的条件、持股员工范围、入股方式、入股价格、持股比例等作出了详细规定。上海市于2017年2月召开的国资国企改革大会提出，在本年度将推进5至10户符合条件的国有控股混合所有制企业试点员工持股。山西省已在建工集团所属的两个子公司开展了员工持股试点，取得了比较好的成效。在此基础上，要在遵循分布实施、重点领域试点的前提下，扩大省属企业开展混合所有制企业员工试点持股工作。当前要注重以下方面的工作：一是要合理确定推行员工持股的企业。要把人才资本、技术要素贡献比较高的国有科技型企业、国有高新技术企业、国有创新型企业等作为重点，通过发行优先股、实施股票期权等方式，开展股权激励。二是要合理确定持股员工的范围。要支持对企业经营业绩及持续发展有直接或较大影响的科研人员、经营管理人员、业务骨干等持有企业股权。在传统产业中，对拥有科技创新专利人才及优秀管理人员，也可以开展员工持股。三是要合理确定员工持股的方式和比例。员工持股主要采取增资扩股、出资新设方式，由员工自愿参与，持股总额度原则上不高于改制后企业总股本的30%。员工入股应主要以货币出资为主，由入股员工合法合规自行筹集并承担相应资金成本。持股员工可以自然人身份持股，或通过公司制企业、合伙企业等持股载体持有股权。

〔1〕厉以宁.中国道路与混合所有制经济〔M〕.北京：商务印书馆，2014.

〔2〕程志强.国有企业改革和混合所有制经济发展〔M〕.北京：人民日报出版社，2016.

责任编辑 梁华林

F276.1

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1009-1203（2017）03-0055-05

2017-04-20

丰存斌（1973-），男，山西山阴人，中共山西省委党校公共管理教研部副教授，政治学博士，主要研究方向为公共管理、公共政策。