农村基层组织人员职务犯罪预防策略研究

冯耀明

（中共山西省委党校，太原 030006）

农村基层组织人员职务犯罪预防策略研究

冯耀明

（中共山西省委党校，太原 030006）

近年来，农村基层组织人员在推动农村经济社会发展的同时，其职务犯罪问题也日益突出，对农村社会稳定造成了极为不良的影响。因此，必须探索积极有效的预防策略，坚持标本兼治，在发挥检察机关的预防职能、加强队伍建设、完善监督管理机制及相关法律制度等方面下工夫，努力从源头上预防和遏制农村基层组织人员职务犯罪。

农村；基层组织人员；职务犯罪；预防策略

在村民委员会、村党支部委员会和村经济合作社等农村基层组织中管理集体公共事务的农村基层组织人员，作为农村开展各项工作的骨干力量，在农村经济社会发展中发挥着极为重要的作用。近年来，随着农村经济的发展，农村基层组织人员的职务犯罪问题也随之增多，有的甚至引发了农民的集体上访等事件，对农村社会稳定造成了不良影响。在全面建成小康社会的新形势下，必须把预防此类犯罪工作作为基层党委、政府反腐败斗争和社会治安综合治理的重要内容，按照打防并举、标本兼治、综合治理的原则，积极探索有效的预防策略，努力从源头上预防和遏制农村基层组织人员职务犯罪。

一、发挥检察机关的预防职能

开展预防职务犯罪工作，是检察机关履行职责的重要组成部分，也是深入推进反腐败工作的重要举措，不仅可以进一步拓宽反腐败工作面，而且能有效避免或减少犯罪行为给社会带来的严重危害。预防农村基层组织人员职务犯罪，是检察机关农村工作的重点内容之一，因此，检察机关要切实发挥好预防职能，有效遏制农村基层组织中腐败的滋生和蔓延，推动反腐败斗争向农村延伸，为农村经济社会健康发展创造良好的政治环境。

（一）抓好宣传教育

要充分利用报纸、广播、电视等新闻媒体及微信、微博等网络平台，持续深入加大对农村基层组织人员职务犯罪危害性的宣传力度。要充分利用已经查办的典型案例，对农村基层组织人员进行警示教育，让他们筑牢思想防线，提高拒腐防变的能力。要组织人员深入农村一线，采取农民易于接受的方式，比如发放宣传资料、进行职务犯罪图片展览、提供法律咨询服务、解答群众提出的法律问题等，广泛开展各类宣传活动，不断增强广大农村基层组织人员的遵纪守法意识，提高农民的防范举报意识。同时，要充分利用大学生村官、下派干部等人员的知识优势，抓好日常教育，开展好警示教育，丰富农村基层组织人员的知识结构，增强他们的法律意识。

（二）充分发动群众举报

对众多案例进行分析不难发现，多数农村基层组织人员职务犯罪呈现出潜伏期长、取证难等特点，导致检察机关短时间内很难破案。之所以出现此种情况，一个重要原因就是没有广泛发动群众。检察机关要想较好地解决这一问题，就必须创新举报保护、举报奖励等制度，充分调动群众举报的积极性和主动性。如果条件允许，检察机关可以选取部分政治意识强的村民，为检察机关提供案件线索，从而形成固定的情报来源通道。对能提供有价值的信息、在破案中作出贡献的村民，可以给予物质或精神方面的奖励，确保建立起高效的侦查系统，不断拓展案件来源渠道。此外，检察机关还应该深入农村一线，主动与农民群众沟通联系，通过采取明察暗访等方式，切实掌握农村基层组织人员职务犯罪的相关线索，真正做到依靠群众、共同做好预防职务犯罪工作。

（三）认真总结经验

检察机关要按照新形势新要求，紧密结合本地区农村基层组织人员职务犯罪出现的新情况、新问题，深入开展专题调研。特别要针对本地区发生的一些农村基层组织人员职务犯罪重大案件，联合有关单位共同进行认真分析，多方面多角度深入查找职务犯罪产生的重要原因，仔细挖掘其共性特点、其中蕴含的规律及可能的发展趋势，通过深入细致的研究，找准找好方方面面存在的薄弱环节，深入探求犯罪的根源，深刻汲取其中的教训，有针对性地制定好防范措施和应对之策，以及时堵塞漏洞、防患于未然。

（四）构建大预防格局

检察机关要与执法执纪部门加强沟通联系，加强与涉农部门的协作配合，合力构建预防农村基层组织人员职务犯罪的有效工作机制。目前，各级检察机关均已建立联席会议制度、案件移送制度和信息共享制度，但在执行过程中还存在着不到位情况，需要改变传统工作方式，不断创新工作方法，使检察机关在社会化大预防格局中发挥专业预防的优势。

二、加强农村基层组织人员队伍建设

农村经济社会的稳定持续健康发展离不开一支能力强、品德优的基层组织人员队伍。现阶段，农村基层组织人员自身素质良莠不齐，部分人员人生观、世界观和价值观发生扭曲，廉政意识淡漠，法律知识缺乏，严重影响了农村各项工作的开展。因此，相关部门必须加强对农村基层组织人员的教育培训，使其养成依法行政、远离贪腐的主观自觉。

（一）积极探索农村基层组织人员选用制度

应进一步探索关于农村基层组织人员的选用办法和举措，特别是要利用好农村基层组织三年一次的换届机会，采取村内选、向外聘、往回请等方式，努力吸收各方面优秀人才进入农村基层组织中来，形成农村基层组织后备人才库。特别是要结合农村“两委”换届，切实把思想政治素质好、文化素质高、工作能力强的人选拔到村级班子中来。同时，可积极从县乡机关干部中选派优秀年轻干部，到重点村、后进村、贫困村进行挂职锻炼，夯实农村干部队伍的后备基础；继续加大“三支一扶”和大学生村官选用的力度，鼓励大学毕业生担任农村基层组织人员，既可有效解决当前大学毕业生就业难的问题，又可以通过大学生村官的引导和影响，在较短时间内让农村基层组织人员的文化程度得到一定的提高，为农村基层组织注入新鲜血液，为新农村建设提供高素质的人才和智力支撑。

（二）加强对现有农村基层组织人员的教育引导

针对当前农村基层组织人员文化水平低、综合素质差的状况，基层党委和政府要积极整合各方面教育培训资源，深入开展各种形式的廉政教育、典型教育、警示教育和革命传统教育，抓好农村基层组织人员的思想政治和理想信念等方面的教育。要通过教育培训，切实让他们的思想政治素质得到一定程度的提高，真正树立起正确的人生观、世界观、价值观、权力观，进一步把防腐拒变的思想防线筑牢；要不断加强农村基层组织人员对农村政策、文化知识、财务知识和法律知识的学习，使其在提升知识水平的同时，服务群众的能力也得到提升；要突出抓好法制方面的教育培训，基层政府要开展好预防性、经常性法制教育，让农村基层组织人员切实掌握好常用的法律法规知识；司法机关要通过送法下乡、图片展出和法制讲座等方式，把法律知识送到乡村和基层干部群众手中。总之，要通过经常性的学习教育和宣传引导，不断增强农村基层组织人员特别是农村干部的法律意识，让他们弄清什么行为是违反法律、坚决不能做的，在办理“公共事务”前、面对利益诱惑时要绷紧法律这根弦，及时打消违法犯罪念头，不断提高自控能力。

（三）加强对农村基层组织人员的廉政教育

相关部门应紧紧围绕党中央反腐倡廉的重大决策部署，认真贯彻上级的各项安排部署，结合本地实际，持续推动党风廉政建设和反腐败斗争向乡村延伸。首先，要通过开展各种形式的廉政教育活动，引导农村基层组织人员严格要求自己，规范自身行为，真正把心思用在带领群众发展上。其次，基层纪检机关要主动发挥作用，对农村基层组织人员发生的轻微违纪行为进行及时劝诫，充分运用好“四种形态”，特别是要运用好谈话提醒、教育诫勉等方式，坚持咬耳扯袖、红脸出汗，抓早抓小、防微杜渐，将小毛病消灭于萌芽状态，起到治病救人的作用；对于严重违纪违法的行为，决不能惜情顾面、听之任之，要发现一起坚决查处一起，以严的惩处形成震慑效应。

（四）强化对农村基层组织人员的激励

农村基层组织人员处在基层第一线，承担着贯彻落实国家各项政策的重任，也是维护社会稳定和谐的重要力量。农村基层组织人员工作比较繁忙，经常“白加黑”、“五加二”地加班加点工作，可以说责任重大、工作辛苦。长期以来，农村基层组织人员尤其是村干部待遇较低，存在付出与回报不对等的情况，导致相当一部分人工作无力、得过且过，甚至想方设法谋取私利等。因此，建立一套科学合理的激励机制，是激发农村基层组织人员工作积极性、预防其职务犯罪的有效举措。首先，重视经济激励。应结合本地财政收入状况，建立农村基层组织人员工资待遇逐年增长机制，落实好农村离任主干生活补助，真正解决他们的后顾之忧，让他们安心工作。其次，加强政治激励。要继续加大从农村基层优秀村干部中招录国家工作人员的力度，有条件的地方可每年拿出一定的指标，从优秀村干部中招录乡镇工作人员，可结合乡镇换届将其提拔到乡镇领导班子之中。最后，其他方面的激励。比如，增加农村基层组织人员外出培训机会，提高养老保险补助标准，加大关怀关爱力度等，及时帮助农村基层组织人员解决实际困难，切实为他们开展工作创造条件。

三、完善农村基层组织人员监督管理机制

农村基层组织人员虽然权力不大，但由于其工作在群众身边，一旦利用手中权力侵害村庄和农民利益，其危害性也大，不仅会使村庄和农民利益受损，而且极易引发上访和群体性事件，严重影响农村政治稳定和社会秩序。因此，必须采取有效措施对农村基层组织人员尤其是村庄主要领导手中的权力进行监督，切实将权力关进制度的笼子里。

（一）健全监督机制

首先，要充分发挥好人大的监督作用。我国宪法、法律赋予了人大监督权力，要调动县乡人大及代表运用好权力、发挥好监督作用。其次，要进一步明确基层党委政府的监督职责。县乡党委、政府要将预防工作作为党风廉政建设和反腐败斗争的重要内容，通过采取检查工作和审计等方式，强化对农村基层组织人员的监督。同时，检察机关、公安机关等部门要发挥好专门监督作用。再次，要健全完善农村基层组织人员之间互相监督机制。严格执行民主议事规则及决策机制，严格落实“四议两公开”工作法，只要是村内的重大事务，全部由村民委员会和村民代表大会进行决定，对每一项决定都要由村民监督委员会负责进行监督，并且广泛接受群众的监督。同时，还要动员村民进行监督。要认真落实村务公开制度，进一步扩大公开的内容和范围，凡是应该公开的必须全部公开，特别是加大对国家政策支农惠农的公开力度，让群众真正知道能够享受什么、享受多少等内容，让农村基层组织人员的日常工作完全放在阳光下，放在群众的有效监督下，让群众该知道的完全知道，该参与的真正参与。

（二）完善财务制度

一要健全财务制度。实行村级财务统一核算，坚决杜绝白条、假发票等现象。收取的各种款项，要及时纳入财务，统一管理，合理使用。对于村中的重大事项和大额支出实行村委会集体审查，要做到严格把关，杜绝财务漏洞。二要坚持实行对农村基层组织人员进行定期审计和离任审计制度。由基层政府组织专门人员，每年定期进行检查；农村“两委”换届前，要对上一届班子进行离任审计，并要将审计结果公开公示，切实避免财务混乱现象。三要严格落实村财乡管制度。要将村财乡管制度真正落到实处，村中的所有费用都由乡镇财政结算中心代为统一管理，并实行专户管理。乡镇财政结算中心对村级财政预算实行统一审核、统一拨付，安排资金要严格按照核定的收支标准来进行，坚决堵塞财务管理上的漏洞。四要进一步加大财政和审计监督。财政和审计部门要采取定期与不定期的方式，加大对村级财务的监督检查力度，凡是涉及重大开发项目、土地征用补偿和国家补助资金等方面的收支情况，都要作为检查的重点内容。五要严格落实好财务公开制度。实行村级财务所有账目全部向群众公开，村民对账务如果存在异议，可以按照有关规定查看账目。总之，要通过加强村级财务管理，彻底消除暗箱操作，有效避免收入不记账、虚列开支等问题的出现，为减少农村基层组织人员职务犯罪创设良好的财务环境。

（三）加大打击力度

要坚持标本兼治、打防结合，依法加大对农村基层组织人员职务犯罪的预防及惩处力度。首先，检察机关要充分运用各种宣传手段，加大对农村基层组织人员和农民群众的宣传教育，特别是要发动群众积极举报，进一步拓展案件线索来源。其次，检察机关要积极主动地与公安、法院等部门进行沟通配合，调动各个方面的监督力量，不断健全完善案件移送及部门衔接和配合机制，凝聚起预防和打击农村基层组织人员职务犯罪的强大合力。再次，检察机关要立足自身职能，采取检察建议等方式，督促乡镇政府进一步健全完善各项管理监督制度，加大对农村基层组织人员的管理和监督力度，坚持从制度上有效预防和遏制职务犯罪的发生。同时，对农民群众反映强烈的问题，或者在社会上有重大影响的案件，司法机关要加快办理，形成依法依规严惩的高压态势。

四、完善与农村基层组织人员职务犯罪相关的法律制度

农村基层组织人员的职务犯罪，会侵害农民利益、危害农业生产、影响农村稳定，对于农村发展的影响和妨碍是不言而喻的。对于此类犯罪的惩处要想取得较好的效果，司法机关和立法机关必须通力协作，确保党风廉政建设向农村顺利延伸，从而真正维护好广大农民群众的利益以及农村的长治久安。从已有的案件查处效果来看，要想有效预防和遏制此类犯罪，既需要司法机关不断加大查处力度、形成震慑效果，还需要立法机关认真总结司法实践中的好经验好做法，对相关立法中的不完善之处及时进行修正和完备，为司法机关提供符合发展实际的较为完备的法律依据和基础。

（一）明确“基层组织人员”的范围

根据我国现行立法，职务犯罪的主体被界定为国家工作人员，农村基层组织人员不在这一范围内。但农村基层组织人员在协助基层政府“从事公务”时，可将其视为国家工作人员对待，其也就具备了构成职务犯罪的主体资格。与此同时也要看到，在我国当前农村中，还有其他一些基层组织也在协助政府从事公共事务，比如村党支部、村集体经济组织和村民小组等，对于这些村级组织中的成员，相关法规至今都没有明确规定当他们从事公共事务时是否应该属于国家工作人员，使得司法部门在案件查处和审判过程中常常感到无所适从。因此，立法部门应尽快对现有法律进行完善，明确界定基层组织人员的范围，从而为司法部门准确地查办案件提供可靠的法律依据。

（二）明确农村基层组织人员“从事公务”的定义和范围

根据全国人大常委会的《解释》，农村基层组织人员协助人民政府从事救灾、抢险、防汛、优抚、扶贫、移民、救济款物的管理，社会捐助公益事业款物的管理，国有土地的经营和管理，土地征用补偿费用的管理等七项工作时，属于依照法律“从事公务”。与此相对应，农村基层组织人员只有在协助基层政府从事上述管理事务时，利用职务上的便利，以索取或者收受财物的方式为他人谋取非法利益，才能按照受贿罪来进行定罪处罚。随着经济社会的发展，在当前的实际工作中，农村基层组织人员“从事公务”的范围早已超过以上七项工作，而立法解释中仅用“协助人民政府从事的其他行政管理工作”来概括以上七项工作以外的公务活动，这种模糊的解释，在司法实践中常常导致司法人员无法准确地对案件进行认定。因此，急需立法部门对相关法律法规加以完善，进一步明确农村基层组织人员“从事公务”的范围，使司法人员在案件查处过程中有法可依。

（三）将农村基层组织人员纳入渎职罪的主体

我国刑法对渎职罪主体范围限定为“国家机关工作人员”，依此规定，农村基层组织人员不能成为渎职罪的犯罪主体。因此，针对当前出现的农村基层组织人员滥用职权、玩忽职守等渎职行为，因不具备主体要件，司法机关常常难以追究其刑事责任。在农村具体工作中，在特定情况下农村基层组织人员实际上是“受国家机关委托代表国家机关行使职权的组织中从事公务的人员”，应当属于渎职罪的犯罪主体。要填补这一法律上的空白，需要立法部门对相关法律进行修改和完善，将渎职罪的主体范围从国家机关工作人员作进一步的扩大，比如扩大到协助人民政府“从事公务”的农村基层组织人员，从而将农村基层组织人员纳入渎职罪的主体，这样便能较好地解决渎职犯罪无明确法律可依的问题。

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1009-1203（2017）03-0047-04

2017-05-06

山西省宣传文化系统“四个一批”人才项目。

冯耀明（1965－），男，山西翼城人，中共山西省委党校资料信息中心主任，研究员，主要研究方向为农村社会问题。