地方政府债券发行机制改革深入推进

2016年，财政部按照党中央、国务院的决策部署，积极应对国内外经济金融环境挑战，深入推进地方政府债券（以下简称地方债）发行机制改革，指导各地圆满完成地方债发行任务，有力保障了积极财政政策的有效实施，减轻了地方偿债压力，为防范和化解地方债务风险、促进经济稳定增长发挥了重要作用。

一、发行基本情况

2016年，除深圳以外的35个省（自治区、直辖市、计划单列市，以下简称省份）共发行地方债60458.4亿元，其中，新增债券11699.4亿元，置换债券48759亿元。新增债券中，一般债券7636.4亿元，完成全年计划的99.9%；专项债券4000亿元，完成全年计划的100%。按发行方式区分，公开市场发行44674.7亿元，定向承销发行15783.7亿元。

二、主要特点及成效

（一）发行规模大幅增加，发行利率明显下降。2016年，地方债发行规模同比增长近60%，发行规模约占整个债券市场发行总量的17%,是占比最高的中长期债券品种。地方债平均发行利率为2.93%,同比下降50个基点。其中，置换债券的发行利率大大低于此前通过非政府债券方式举借债务的成本，为地方大幅减轻了债务付息压力。地方债发行定价市场化水平稳步提升，公开发行平均利率整体高于同期限国债收益率约13个基点，同时，各地地方债公开发行利率呈现分化，上海、北京等省份相对较低，而内蒙古、黑龙江等省份相对较高。

（二）地方存量债务置换加速推进，定向承销占比稳步提升。2016年置换债券发行规模同比增幅超过50%，2015年、2016年累计已发行置换债券8.1万亿元。各地积极采用定向承销方式发行置换债券，规模占全年置换债券规模的32.4%，同比提高7个百分点，较好地发挥了定向承销方式不发生资金流、对债券市场冲击较小等优势。

（三）期限结构保持稳定，发行节奏平稳有序。2016年地方债加权平均期限为6.3年，与上年基本持平。按照财政部有关规定，地方财政部门综合考虑项目资金需求、库款情况、债券市场状况等因素，科学安排债券发行，每季度置换债券发行量控制在本地区置换债券发行规模上限的30%以内，有效避免了各地竞相发债及其可能造成的相互“踩踏”，较好地实现了地方债发行与国债发行的相互协调。

（四）自发自还机制进一步规范，透明度逐步提高。按照财政部有关文件要求，各地统一了地方债招标日、缴款日、债权登记日和上市日等日期设定，将招标日与上市日时间间隔缩短至3个工作日，进一步优化债券招标发行规则、债券发行兑付办法等制度，加强地方债发行现场管理。同时，增加披露了一些社会各界比较关注的信息，包括截至2014年底、2015年底的地方政府债务余额情况，2015年、2016年地方政府债务限额情况，各地区全口径财政数据等。地方债发行规范化、透明化水平不断提高。

（五）投资主体趋于多元化，流动性有所改善。在截至2016年12月31日的地方债余额中，商业银行持有比例约为88%，同比下降约5个百分点，政策性银行、证券公司、基金、保险公司持有比例均有不同程度的增长。地方债质押功能进一步增强，全年地方债质押式回购规模为27.4万亿元，同比增加18.1万亿元；用于央行中期借贷便利（MLF）等货币政策操作和中央、地方国库现金管理的地方债质押余额为2.9万亿元，同比增加2.6万亿元。地方债现券交易量明显增长，全年地方债现券共成交2.2万亿元，同比增加1.9万亿元。

三、采取的主要措施

（一）完善地方债发行管理制度。一是印发《关于做好2016年地方政府债券发行工作的通知》，规范地方债发行各方面的工作，进一步指导地方财政部门做好全年地方债发行管理。二是印发《地方政府债券发行现场管理工作规范》，进一步加强地方债发行现场管理，防范有关风险。三是印发《关于规范地方政府债券发行安排备案材料格式的通知》，统一各地备案材料内容，并要求涉及公开发行置换债券提前置换以后年度到期债务的，各级财政部门、存量债务债权人、债务人、有关主管部门按规定事先签订四方协议，报当地专员办备案，督促地方财政部门扎实做好置换债券发行前期准备工作，推动置换债券资金及时支付，避免资金闲置沉淀。

（二）均衡地方债发行节奏，平稳衔接国债与地方债发行。一是要求各地每季度末报送下季度存量债务分月到期量和置换债券发行初步安排，财政部汇总各地情况后及时反馈地方财政部门，作为其制订具体发行计划的参考，增强发债的计划性。二是认真审核各地备案的发行安排，按照每季度置换债券发行量不超过全年置换债券规模上限30%的要求，动态控制各地置换债券季度发行量，均衡发行节奏。三是要求各地在确定债券发行具体时间时，至少提前7个工作日将具体发行日期报财政部备案，财政部按照“先备案先得”的原则协调各地发行时间等发行安排，避免国债、地方债相互“挤出”，也防止出现多地同时发债以及相互攀比中标利率等情况。

（三）密切协调配合，加强对地方债发行服务机构的业务指导。建立与人民银行的信息共享机制，每月月初向人民银行提供上月地方债发行有关情况，加强地方债发行管理与货币政策操作的协调配合。推动人民银行在常备借贷便利（SLF）、中期借贷便利（MLF）、抵押补充贷款（PSL）等货币政策工具操作中更多使用地方债作为抵（质）押品，拓宽地方债抵（质）押用途。进一步加强对中央国债登记公司、上海证券交易所（以下简称上交所）等地方债发行服务机构的业务指导，不断提升服务水平，保障地方债发行工作顺利开展。

（四）首次在上交所、上海自贸区成功发行地方债，推动地方债投资主体多元化。一是在会同证监会等部门深入研究的基础上，指导上交所完成其政府债券发行系统（以下简称上交所系统）升级改造等工作，批复同意上交所启用该系统发行地方债。11月11日，上海市财政局首家通过该系统顺利发行300亿元地方债，中信证券、国泰君安等5家券商中标量占比达到33%。较好发挥交易所债券市场对券商类金融机构的动员作用和对企业、个人投资者的辐射作用，拓展地方债投资者群体。二是会同人民银行、银监会等部门研究在自贸区发债相关制度安排，指导上海市财政局制定工作方案，会同人民银行批复同意上海市财政局在自贸区发债申请。12月8日，上海市财政局首次在上海自贸区成功发行30亿元地方债，汇丰银行（中国）、渣打银行（中国）、星展银行（中国）等3家外资法人银行中标1.8亿元，首次实现外资银行参与中国地方债承销。