深入推进财政体制改革

2016年是继1994年之后，财政体制改革历史上又一个标志性年份。中央财政按照党中央、国务院部署以及《深化财税体制改革总体方案》要求，报请国务院出台了指导意见，破冰中央与地方财政事权和支出责任划分改革；实行增值税五五分享，理顺中央和地方收入划分；建立完善中央对地方转移支付同农业人口市民化挂钩机制，为健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制打下了坚实的基础。

一、出台指导意见，破冰中央与地方财政事权和支出责任划分改革

中央与地方事权和支出责任划分是理顺政府间财政关系的前提和基础，是新一轮财政体制改革的逻辑起点和突破口。党的十八届三中、四中、五中全会明确提出了建立事权和支出责任相适应的制度、适度加强中央事权和支出责任、推进各级政府事权规范化、法律化的要求。财政部高度重视中央与地方财政事权和支出责任划分改革，在深入调查研究、广泛征求意见、认真梳理财政事权和支出责任划分现状及存在问题的基础上，研究起草了《关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》（以下简称《指导意见》），于8月16日由国务院正式印发。《指导意见》是国务院第一次比较系统提出从事权和支出责任划分即政府公共权力纵向配置角度推进财税体制改革的重要文件，从以下几个方面对中央与地方财政事权和支出责任化分予以明确：

一是适度加强中央的财政事权。强化中央的财政事权履行责任，中央的财政事权原则上由中央直接行使。中央的财政事权确需委托地方行使的，报经党中央、国务院批准后，由有关职能部门委托地方行使，并制定相应的法律法规予以明确。

二是保障和督促地方履行财政事权。将直接面向基层、量大面广、与当地居民密切相关、由地方提供更方便有效的基本公共服务作为地方的财政事权，赋予地方政府充分自主权，依法保障地方的财政事权履行，并在法律法规框架下加强监督考核和绩效评价，更好地满足当地居民基本公共服务需求。

三是在现有基础上减少并规范中央与地方共同的财政事权。针对中央与地方共同财政事权过多且不规范的情况，必须逐步规范和减少中央与地方共同财政事权。在此基础上，对保留的共同财政事权，根据基本公共服务的受益范围、影响程度，按事权构成要素、实施环节，分解细化各级政府承担的职责。

四是建立财政事权划分动态调整机制。对改革过程中新增及尚未明确划分的基本公共服务，要根据社会主义市场经济体制改革进展、经济社会发展需求，以及各级政府财力增长情况，将应由市场或社会承担的事务交由市场主体或社会力量承担，将应由政府承担的基本公共服务统筹研究确定为中央财政事权、地方财政事权或中央与地方共同财政事权。

五是对中央和地方的财政事权要分别确定由中央和地方承担支出责任。属于中央的财政事权，应当由中央财政安排经费，中央各职能部门和直属机构不得要求地方安排配套资金。地方的财政事权原则上由地方通过自有财力安排。对地方政府履行财政事权、落实支出责任存在的收支缺口，主要通过上级政府给予的一般性转移支付弥补。

六是对中央与地方共同财政事权区分情况划分支出责任。体现国民待遇和公民权利、涉及全国统一市场和要素自由流动的财政事权，研究制定全国统一标准，并由中央与地方按比例或以中央为主承担支出责任。对受益范围较广、信息相对复杂的财政事权，由中央和地方按比例或中央给予适当补助方式承担支出责任。对中央和地方有各自机构承担相应职责的财政事权，中央和地方各自承担相应支出责任。对中央承担监督管理、出台规划、制定标准等职责，地方承担具体执行等职责的财政事权，中央与地方各自承担相应支出责任。

七是加快省以下财政事权和支出责任划分改革。《指导意见》要求省级政府参照中央做法，结合当地实际，按照财政事权划分原则合理确定省以下政府间财政事权。将部分适合更高一级政府承担的基本公共服务职能上移，明确省级政府在保持区域内经济社会稳定、促进经济协调发展、推进区域内基本公共服务均等化等方面的职责。省级政府根据省以下财政事权划分、财政体制及基层政府财力状况，合理确定省以下各级政府的支出责任，避免将过多支出责任交给基层政府承担。

《指导意见》印发后，财政部按照有关要求会同外交部等相关部门推进分领域改革，研究提出了外交、国防等领域财政事权和支出责任划分改革方案，并征求了有关部门和地方意见，正在按程序报批。

二、增值税实行五五分享，理顺中央和地方收入划分

中央和地方收入划分，是中央与地方财政关系的核心要素。党的十八届三中全会明确提出“保持现有中央和地方财力格局总体稳定，结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分”的要求。2016年，财政部结合“营改增“试点的全面推开，着力理顺中央和地方收入划分。

2016年5月1日起，“营改增”试点全面推开，财政部经过反复测算、广泛听取地方和各方面意见，研究起草了《全面推开营改增试点后调整中央与地方增值税收入划分过渡方案》，于4月29日由国务院印发，先行解决了“营改增”后中央与地方增值税收入划分问题。《过渡方案》明确从2016年5月1日起，所有行业企业缴纳的增值税由中央与地方按税收缴纳地“五五分享”；以2014年为基数，将中央从地方上划收入通过税收返还方式给地方，确保既有财力不变；中央集中的收入增量通过均衡性转移支付分配给地方，主要用于加大对中西部地区的支持力度。《过渡方案》印发后，财政部与国家税务总局、中国人民银行联合印发了《关于全面推开营业税改征增值税试点有关预算管理问题的通知》，就相关收入缴库、退库、调库及科目设置等作了明确规定。

此外，按照《过渡方案》有关要求，结合地方提出的意见建议，财政部核定了增值税“五五分享”税收返还基数，在中央预算调整方案经全国人大常委会审议批准后，下达了2016年增值税“五五分享”税收返还1787亿元。核定增值税“五五分享”税收返还是落实《过渡方案》的重要措施，对保持现有财力格局不变，发挥中央和地方两个积极性，兼顾东中西部利益关系，引导各地因地制宜发展优势产业，增强地方财政“造血”功能，营造主动有为、竞相发展、实干兴业的氛围具有重要作用。

三、建立完善中央对地方转移支付同农业人口市民化挂钩机制，推进以人为核心的城镇化

建立健全支持农业转移人口市民化的财政政策是党中央、国务院部署的重点改革任务之一。财政部把推进农业转移人口市民化作为深化财政体制改革、推进基本公共服务均等化的重要举措，坚持“完善制度设计、强化资金支持、提高资金绩效”，为农业转移人口市民化政策的有效实施提供财力保障。

一是建立健全农业转移人口市民化制度体系。2016年7月，报请国务院印发了《关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》，提出了财政支持农业转移人口市民化的总体政策框架，明确了保障农业转移人口子女平等享有受教育权利、支持创新城乡基本医疗保险管理制度、支持完善统筹城乡的社会保障体系、加大对农业转移人口市民化的财政支持力度并建立动态调整机制等10项政策措施。同时，各省、自治区、直辖市也结合实际，出台了本地区支持农业转移人口市民化相关意见。

二是完善转移支付资金分配方法，加强预算管理。在均衡性转移支付测算分配时，充分考虑农业转移人口市民化相关分配因素；建立农业转移人口市民化奖励机制，2016年中央财政安排农业转移人口市民化奖励资金100亿元。督促地方财政部门建立省以下农业转移人口市民化奖励机制，完善省级配套资金，统筹用于本地区农业转移人口市民化工作。

三是统一城乡义务教育经费保障机制。2016年，财政部会同有关部门安排城乡义务教育经费保障机制资金1103亿元。在资金拨付上，依托全国中小学生学籍信息管理系统，学生无论在哪里接受义务教育，中央和地方财政部门都会按照不低于基准定额的标准对学校足额安排公用经费补助。据统计，约1300万进城务工农民工随迁子女实现生均公用经费基准定额资金可携带。

四是完善社会保障制度。加快落实异地就医结算制度，推进整合城乡居民基本医疗保险制度、城乡医疗救助制度；会同人力资源社会保障部出台《关于进一步加强企业职工基本养老保险基金收支管理的通知》，要求各地切实加强企业职工养老保险基金征缴管理；配合人力资源社会保障部出台《关于机关事业单位基本养老保险关系转移和职业年金转移接续有关问题的通知》，妥善解决机关事业单位参保人员在机关、企业间转移的问题。将城镇常住人口和城镇新增就业人数作为就业补助资金分配因素，并赋予适当权重。

五是加大住房保障力度。加大城镇住房保障家庭租赁补贴发放力度，鼓励包括农业转移人口在内的城镇住房保障家庭通过租赁住房解决居住问题。在安排保障性住房等相关专项资金时，对于吸纳农业转移人口较多、住房保障任务较重的地方给予适当支持。

通过以上措施，充分发挥了财政政策对促进农业转移人口市民化的激励和引导作用，一定程度上解决了人口流入地地方政府向农业转移人口提供基本公共服务的问题，有利于农业转移人口享受同城市居民完全平等公共服务和市民权利，有利于提高户籍人口城镇化率，对促进以人为核心的新型城镇化进程、如期实现全面建成小康社会宏伟目标具有重大意义。