行刑衔接奏强音 饮食用药保安全

7月27-28日，由中国医药报社主办的以“依法行政 履职尽责”为主题的第二届全国食药监管基层局长研讨会在内蒙古自治区鄂尔多斯市召开。来自全国的150余位基层局长代表以及医药企业代表以主题发言、食药沙龙、分组讨论等形式，探讨、解读如何在食药监管工作中将依法行政、履职尽责落到实处。

食药沙龙、分组讨论的主要议题是行政执法与刑事司法的衔接，来自食药监管、公安、检察院等部门的与会嘉宾，或深刻分析法理法规，或畅谈地方工作实践，发言精彩纷呈。本刊编者特辑部分与会嘉宾发言，以飨读者。

周成海 内蒙古自治区检察院侦查监督处处长 做好行刑衔接要提高责任意识

当前，一些涉及食品药品安全的案件时有发生，严重危害人民群众的身体健康和生命安全。所以，进一步加大对食品药品领域违法犯罪的预防和打击力度，是食品药品监督管理部门、公安、检察机关的共同责任和任务。

首先，要充分认识到食品药品安全的重要性。食品药品直接关系着人民群众的身体健康和生命安全，在我国食品药品生产销售还存在不规范情况、监管工作还存在不完全到位的情况下，要站在服务大局的高度，进一步认识食品药品安全的重要性，切实增强做好食药监管、预防和惩治工作的责任感、紧迫感，确保民生福祉，维护社会和谐稳定。

其次，要提高责任意识，做好行刑衔接工作。2015年12月22日，国家食品药品监督管理总局、公安部、最高人民法院、最高人民检察院、国务院食品安全办公室等五部门联合印发《食品药品行政执法与刑事司法衔接工作办法》，该办法对建立健全线索通报、案件移送、信息共享和信息发布等都做出明确规定。我们要各负其责、各司其职，抓好工作办法的落实，形成打击食品药品犯罪的合力，维护食品药品安全。

第三，要加强配合，提高惩治违法犯罪的能力。当前在食品药品违法犯罪领域存在着查处难、取证难、鉴定难和行政处理多、移送追究刑事责任少等问题。各部门要加强沟通协调，通过召开联席会、个案商讨、共同举办业务培训班等方法，提高执法水平和能力，维护社会和谐稳定。

范绪渊 武汉市食品药品监督管理局政策法规处处长 应从四方面有效促进行刑衔接

在行政执法中对危害食品药品安全的涉嫌犯罪行为进行处理，各级食品药品监管部门与同级公安机关普遍建立了联席会议机制，但执法人员依然在调查取证、检验鉴定、犯罪认定等方面存在畏难情绪。这主要缘于食品药品监管部门与公安机关的很多规定多限于移送程序衔接，而对于涉嫌犯罪的证据、行为性质的判断标准则散见于《刑法》《刑事诉讼法》以及多个司法解释中，一般执法人员难以掌握。

如何促进执法人员依法处理好两法衔接问题，又有效防止执法人员有案不立、有案不查、有案不移、以罚代刑等失职渎职行为？我认为，应从以下几方面着手：

一是加强对执法人员“行刑衔接”专题法律培训，促其提高对涉嫌犯罪的初步判断能力。其实涉及食品药品犯罪的主要是四类九个罪名，即制售有毒有害食品、制售假药属于行为犯；制售不符合标准的食品、医疗器械足以引发危害属于危险犯；制售劣药、不符合标准的化妆品且已发生危害后果属于结果犯；对于制售伪劣商品、非法提供麻醉和精神药品、非法经营行为必须达到情节严重者，属于情节犯，且涉及行为人必须出于主观故意，才涉嫌犯罪。执法人员有了以上初步判断，不仅有利于保护自身依法履行职责，而且对于落实罪刑法定原则、有效打击犯罪、节省司法资源都有意义。

二是各级食品药品监管部门负责人要树立“宣传教育也是监管而且是更有效的监管”的理念，加强对企业法定代表人、原辅料采购、食品药品生产、检验等关键岗位人员的法治教育，严格规范操作，以争取从源头上减少和避免犯罪。

三是重大案件可以请求公安机关提前介入，共同分析案情，明确办案方向；对于是否涉嫌犯罪捉摸不定时，可以借助专家智慧，适时邀请检察官、刑法教授、食药专家论证会商，提出意见，经由行政执法部门负责人集体讨论决定是否将案件移送公安机关。

四是各级食药监管部门要高度重视法治建设，充分发挥法制机构的专业作用，引导执法人员依法调查取证，正确制作法律文书，促进严格规范公正文明执法。

依法行政、履职尽责，是做好食品药品监管的基本要求。保障食品药品安全是食品药品监管部门和司法机构的共同责任。要通力合作，积极作为，同时又要防止不作为、乱作为，才能避免因失职渎职。地方各级食品药品监管人员必须强化责任意识，既要加强对执法人员的履职保护，也要积极支持执法人员有效打击违法犯罪行为，以保障人民群众的饮食用药安全。

冯 源 北京市通州区食品药品监督管理局局长 行刑衔接的通州经验是协作共享

2014年，通州区政法委出台了《通州区关于建立严厉打击制售假劣药品、危害食品安全联合办案协调机制的若干规定》，区执法部门联合办案协调机制正式确立。2016年，通州区食品药品监管局与通州区人民检察院、区公安部门签署了《关于服务保障城市副中心建设促进两法衔接工作的实施意见》，明确建立了联席会议制度、信息通报制度、案件及案件线索移送等制度，确保了通州区食品药品行刑衔接机制的有效运行，通州区食品药品行刑衔接工作取得了显著成效。仅2017年上半年，通州区食药监管局执法人员与公安部门联合办理涉刑案件35件，抓获嫌疑人37人，主要为涉嫌生产、销售添加有毒有害物质的食品犯罪和销售假药罪。

目前在执法实践中，关于行政处罚与刑罚的竞合适用、行政处罚与刑事司法中罪与非罪及刑罚适用的关系、行刑各个环节交叉时的衔接程序及适用规则、行政与刑事责任的区分和适用、行政权与刑罚权的界限等始终困扰着基层，均需进一步研究。同时还存在一些问题：一是检验检测机构检验时间与公安机关控制涉案人员时间的矛盾。实际检验时间往往超出公安机关传唤嫌疑人的时限，导致出现案件“悬空”的问题。二是公安机关对证据认定标准不统一。比如对区县级或者地市级检验检测机构出具的检验报告和假药认定缺乏认可度。三是证据有效性存在行政刑事不统一的问题，特别是对电子证据的取证采纳率不高。四是各区县公安机关对涉案产品数量及价值等认定标准不一致。五是检验检测机构众多，导致检测结论形式各异，检测结论不规范。

针对上述问题，在实践中，我们采取了如下方法：一是充分发挥联合办案协调机制的优势。所有涉刑案件请检察机关前期介入，对于符合涉刑的案件出具建议移送书，利于公安部门提前介入。二是强化信息共享机制。食药监管部门、公安机关、检察机构多方及时共享食品药品涉刑案件线索，统一联合发布打击食品药品违法犯罪情况等。三是重大案件公安机关要提前介入，充分利用公安机关的侦查手段，强化前期取证及证据固化，避免影响恶劣的食药违法行为因证据不足导致无法移送的情况出现。

我们同时也有几点建议：一是食品药品监管部门、公安机关、检察机关等应共同研究明确危害食品药品安全犯罪中需要移送检测的案件范围。二是支持已取得食品、药品检验机构资质认定的检验检测机构进行司法鉴定登记，并鼓励具有食品、药品安全专业知识的专家申请司法鉴定人登记，明确检验检测机构和相关专家的司法鉴定资质，条件成熟时可建立专家辅助人制度。

王月明 内蒙古自治区食品药品监督管理局稽查局局长 应当明确食品药品领域罪与非罪边界问题

内蒙古自治区高度重视食品药品领域行刑衔接问题。早在2015年9月，内蒙古自治区食品药品监管局与自治区高级人民法院、自治区检察院、公安厅联合下发了《关于进一步加强食品药品领域行政执法与刑事司法衔接工作的意见》，建立行刑衔接相关机制。内蒙古区局在办理多起食品药品违法犯罪案件中，得到各级公安机关的积极配合与协助，有力地震慑和打击了违法犯罪行为。

为进一步完善食品药品领域行政执法与刑事司法衔接工作，今年，内蒙古自治区食品药品监管局又结合实际情况，起草了行刑衔接实施细则。目前该细则正在征求相关部门意见，待成熟后下发执行。

在行刑衔接实践中，我们也有一些困惑，比如说罪与非罪的边界问题。就目前我国《刑法》规定，涉及食品药品方面的犯罪近十个罪名，这些犯罪的认定几乎都存在边界不清的问题。

食品方面的犯罪有两个：一是生产、销售不符合食品安全标准的食品罪；二是生产、销售有毒有害食品罪。按照我国《刑法》第一百四十三条规定，前者的犯罪构成是“生产、销售不符合卫生标准的食品，足以造成严重食物中毒事故或者其他严重食源性疾患的”。这种犯罪在刑法理论上讲属于危险犯，其中的“足以”“不足以”是犯罪构成的边界问题。而是否“足以”是食品药品监管部门和司法机关都难以判断的情节。按照我国《刑法》第一百四十四条规定，生产有毒、有害食品罪是行为犯，只要在食品中掺入有毒、有害非食品原料就构成犯罪，这个犯罪的认定一般没有困难。但销售有毒、有害食品罪，要求销售者主观上必须是“明知”。是否“明知”，实践中没有客观标准，也给食品药品监管部门和司法机关认定犯罪提出难题。

药品方面的犯罪，主要是生产、销售假药罪和生产、销售劣药罪。生产、销售假药犯罪，原来的《刑法》规定是“生产、销售假药，足以严重危害人体健康的”，是否“足以”在实践中同样难以认定。2011年2月25日，第十一届全国人大常委会第十九次会议审议通过了《中华人民共和国刑法修正案（八）》，该修正案将《刑法》第一百四十一条第一款修改为“生产、销售假药的，处3年以下有期徒刑或者拘役……”。这一修改应该说只要生产、销售假药就构成该罪。事实上，这样认定犯罪又显得过于宽泛。因此，2017年4月27日最高人民检察院、公安部印发《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）的补充规定》（公通字〔2017〕12号）将原来的《立案追诉标准（一）》第十七条修改为：“生产、销售假药的，应予立案追诉。但销售少量根据民间传统配方私自加工的药品，或者销售少量未经批准进口的国外、境外药品，没有造成他人伤害后果或者延误诊治，情节显著轻微危害不大的除外。”这里就又出现一个问题：什么是“少量”？这相当于又给认定该类犯罪提出一个边界问题。

医疗器械方面的犯罪主要是生产、销售不符合标准的医用器材罪。生产方面的犯罪认定问题不大，销售方面的犯罪构成同样要求主观上必须是“明知”。实践中认定罪与非罪存在困难。

化妆品方面的犯罪主要是生产、销售不符合卫生标准的化妆品。这个罪的边界问题主要是“销售”不符合卫生标准的化妆品构成犯罪，需要具备两个条件，一是主观明知，二是造成严重后果。

针对上述罪与非罪的界限问题，建议能够加强调查研究，适时出台相应司法解释。

何 刚 云南省曲靖市公安局二分局副局长 三招破解行刑衔接三大难题

曲靖市公安局党委历来高度重视食品药品安全工作，始终把打击食品药品安全犯罪当做一项事关老百姓切身利益的重要工作认真抓好。

近年来，曲靖市连续成功破获一系列重大特大食药案件，为保障人民群众饮食用药安全做出了突出贡献。2016年2月，曲靖市公安局率先在云南省成立食品药品犯罪侦查支队，与二分局（环保水务分局）实行两块牌子、一套人马，合署办公。2017年1-7月，曲靖市共破获食药刑事案件13起，较上年同期上升44%，抓获犯罪嫌疑人13人，缴获走私冻肉220余吨。食药刑事案件立、破案数多年位居云南省前列。

但当前行刑衔接工作也客观上存在一些问题和困难：

首先是相关法律法规还不够健全完善，特别是《刑法》与《食品安全法》衔接上存在问题，加之很多地方公安、检察、法院以前没有办理过食品药品类刑事案件，对于法律条文、司法解释认识不统一，导致一些食品药品违法违规行为难以区分罪与非罪，食药监督部门面临着是否将部分案件作为犯罪案件移交公安机关的两难处境。

其次是在工作实践中，有的案件需要公安机关提前介入调查才能查明事实、固定证据，并防止嫌疑人逃脱、毁灭证据；有的案件则需要行政部门提供明确的鉴定结论或者专家意见、认定意见才能移交公安机关。食品药品监管等行政部门与公安机关间配合协调、联动执法的效率不高，容易导致一些案件流失。

再次是食品药品案件中“危害后果”是判断罪与非罪、罪轻罪重的重要依据，但人食用有毒有害、不符合安全标准的食品后到底有什么危害后果，在实践中并没有一个科学、准确的专家意见或是权威认定意见作为依据，导致检察院不捕、不诉率较高。

在行刑衔接方面，曲靖市的基本做法如下：

一是领导重视，充分发挥食安办的职能作用。曲靖市食品安全委员会办公室经常性地组织食药监管、农业、盐务、公安、检察、法院等部门召开联席会议，通报近期案件线索和相关工作情况，统一思想认识，形成打击合力。例如2016年3月以来，有违法犯罪人员利用工业用盐假冒“白象”牌食盐在农村销售。针对按照“非法经营罪”追究制售假盐人员刑事责任入刑门槛高的情况，曲靖市在食安办牵头下，协调检察院和法院，统一思想认识，依据相关司法解释，按照“生产、销售不符合安全标准的食品罪”追究制售假盐人员的刑事责任。2016年曲靖市共破获此类假盐案20起，抓获犯罪嫌疑人30名，有力震慑了此类犯罪行为。

二是密切配合，实现行政执法与刑事司法的无缝衔接。在市、县、乡三级建立健全食品药品监管（市场监管）与公安的沟通协调机制，不断完善联络员制度、线索通报制度、办案协作制度、联动执法等实用、高效的深度协作机制。例如2016年8月，曲靖市麒麟区市场监管局接到群众举报，称在一城乡接合部有多家食品生产厂非法翻新过期食品出售。该局随后向麒麟区公安分局通报了案件线索，麒麟区公安分局高度重视，经过缜密侦查和部署后调集了100余名警力，联合市场监管部门一举捣毁了7个涉嫌制售假劣食品的黑窝点，其中被追究刑事责任的有4个。

三是加强沟通，统一思想，达成共识。针对实际工作中遇到的一些疑难案件，食药监管部门在案件移送前加强与公安、检察部门的沟通，就个案是否构成犯罪进行详细研究，并根据具体情况形成会议记录，共同决定是否做为犯罪案件进行移交，解决了食药监管部门难以判断罪与非罪的问题。

葛佩芳 上海市徐汇区市场监督管理局执法大队总支书记 行刑衔接必须抓住牛鼻子

目前食品药品涉嫌犯罪案件线索的移交工作中还存在着有案不移、移而不立、立而不诉的情况，这些问题的发生涉及行政监管、公安、检察院、法院等多个部门，原因也各不相同。从行政监管部门角度分析，我认为主要有以下四点：

一是受到目标考核指挥棒的影响。行政监管部门主要以行政案件数和罚没款数作为部门考核的主要标准，但行刑衔接案件往往需要花费行政监管部门大量的精力；且在案件移送后，很可能依法追究当事人的刑事责任，不再给予行政处罚。因此，行政部门基层干部办理相关案件缺乏动力。

二是食品药品涉刑案件移送标准不明确，基层难以操作。对于产品的定性因为专业性较强难以认定，特别是对于没有标签、文号的不正规产品如何定性比较复杂，新修订的《食品安全法》规定先刑事后行政，但具体与行政的划分不清晰，基层不易掌握。

三是检测方法和标准不配套。例如卫生行政部门下发的保健食品中的非法添加名单，有配套的检测方法；但如果是无保健食品标志和文号的普通食品则不适用。同样的问题还存在于罂粟和瘦肉精的检测中，公布的方法适用对象局限，导致难以出具合法的检验报告。

四是行政与刑事案件的证据要求不一致。行政案件时效性要求较高，公安机关的办案则注重外围证据的排摸，办案方式的不一致往往导致行政处理的证据要求不符合刑事证据的要求。

2015年以来，徐汇区市场监管局与区公安分局、区检察院加强沟通交流，逐步完善行刑衔接工作机制，在严厉打击辖区内食品药品违法犯罪行为方面形成震慑合力。其做法有六点：

一是充分发挥“五大机制”作用。根据市、区两级政府和市局关于加强两法衔接工作的指示精神，徐汇区市场监管局与区公安分局、区检察院联合印发了《关于加强市场监管领域行政执法与刑事司法衔接配合工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确和规范了行刑衔接工作职责、程序和要求，完善了“联席会议” “联络员”“信息共享”“重大案件会商”和“舆情应对和信息发布”五大工作机制，在加强案件线索共享、强化区域联动协作等方面有效地提升了工作效能。今年以来联席例会一月一次，并形成专题的工作简报。

二是强化行刑衔接平台管理。行刑衔接信息共享平台是“行刑衔接”工作的关键环节。徐汇区市场监管局结合工作实际，从区局、所队两个层面强化平台管理，各办案部门明确专人负责、专人管理、专人录入，区局公平交易科细化案件核审环节，发现有涉刑线索及案件时，及时督促办案部门录入信息共享平台，从源头上杜绝涉刑案件有案不移、以罚代刑的现象。

三是推广“市监+公安”联打、检察院提前介入模式。对可能涉刑的案件、举报，徐汇区市场局执法人员和公安人员同时介入，保证第一时间取得完整证据。具体线索移送机制：内部告知机制，徐汇区公安部门和市场局达成“有案件线索先内部告知”制度，公安部门可以先采取监控措施，避免打草惊蛇；嫌疑人到案机制，即先通过口头传唤让嫌疑人先到公安机关接受调查，提高证言的有效性；涉案物品管理机制，鉴于公安机关对一些特殊物品无储存条件，徐汇区市场局在此类涉案物品处理上与公安机关达成一致；同时建立检察提前介入机制，及时把控案件走向，并对案件的移送和办理全程监督。

四是完善考核机制。为了严格落实关于行刑衔接工作的职责要求，徐汇区市场监管局将行刑衔接工作纳入执法办案质量评估考核，对各办案部门两法衔接平台的数据录入和案件移送情况进行全面检查与考核，强化案件移送的全面性、规范性和及时性，以确保涉刑案件及时移送司法机关，切实做好行刑衔接工作。

五是主动为案件办理提供专业技术支撑。主要包括在专业鉴定方面出具证明，有疑难问题向市局请示，并与检验检测机构及时沟通，取得专业支持。

六是落实食品药品相关企业“黑名单制度”。根据《上海市食品药品严重违法生产经营者和相关责任人员重点监管名单管理办法》的规定，对受到刑事处罚的食品药品生产经营者及其责任人员，依法采取相关的限制措施和重点监控措施，并通过市局政务网站公布，接受社会监督。

两年来，徐汇区市场监督管理局通过“两法衔接”平台共移送案件32件，在区检察院的立案监督下，区公安分局立案23件，逮捕25人，取保候审2人。在2015、2016年度上海市食药监局组织的属地食品药品安全责任考核中，区市场监督管理局在“两法衔接”方面的工作取得了A等的优异成绩。徐汇区市场监督管理局经办的两法衔接案件“蔡哲伦无证销售假药案”获评2016年度上海市食药监局优秀案例。