第三方参与化解涉诉信访机制的完善进路

我国的信访制度具有一定的政治基础和深厚的群众观念基础。当前，社会转型期各种利益冲突不断，社会矛盾纠纷多发，信访因其低成本成为许多当事人采用的维权方式。大量的涉诉信访案件成为社会普遍关注的焦点，深刻影响着司法工作的健康运行，困扰着人民法院审判执行工作的科学发展。由于目前司法资源相对匮乏，且审判权具有有限性，法院不可能应对和解决所有社会矛盾和问题。因此，化解涉诉信访必须引入第三方社会力量共同参与，才能满足人民群众不断增长的多元利益需求。

一、第三方参与化解涉诉信访机制的现状审视

第三方参与化解涉诉信访机制目前在全国各地进行了大量卓有成效的实践创新，也取得了可喜的成效。主要工作模式包括：党政领导、代表委员、妇联参与化解；公益律师参与化解；行业精英、法学专家、基层组织、社区工作者和社会志愿者等社会精英加盟参与化解等。一方面，上述第三方参与化解工作模式均有其自身优势，都发挥了一定的积极作用，为分流法院案件作出了重大贡献。同时，也澄清了一些涉诉信访人不当的猜疑，增强裁判的认同度和公信力。另一方面，中立第三方可以依法监督法院公正司法，发现并纠正少数案件存在的司法不公问题，维护信访人的合法权益。但目前第三方参与化解工作模式仍属于松散型各自为政的方式，缺乏法律层面的依据，没有建立统一的化解平台，参与程序无章可循，而且在人员管理、经费保障、考评机制、衔接制度等方面还不够规范，具体表现在以下几个方面：

第一，从宏观层面上看，第三方参与化解涉诉信访机制没有法律依据。现有的律师参与化解的依据是中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》（以下简称《两办意见》）和中央政法委出台的《关于建立律师参与化解和代理涉法涉诉信访案件制度的意见（试行）》（以下简称《代理意见》）。这两份规范性文件在法律层级上属于政策范畴和部门规定，还没有上升到法律层面。其他模式的第三方参与化解机制基本上没有依据。

第二，从运行程序上看，各种模式缺乏统一的程序规则。现有化解模式从启动、化解到终结等各环节没有可以遵循的程序模式，这使得化解过程极易出现随意性，损害当事人的程序利益。

第三，党政领导参与化解模式的主要弊端是易于加重公众的“权力本位”意识。一些党政领导为了维护一方稳定和出于所谓“政绩”的考虑，经常乐于“花钱买平安”，过分迁就信访人的利益诉求。这种做法容易引发不当的价值导向，形成“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的负面指引。

第四，社会精英参与化解模式在人员管理、经费保障、考评机制、日常衔接等方面缺乏统一的规定和保障。由于没有统一的工作平台，没有明确的制度保障，经常会出现冲突和内耗，化解质量和效率难以保证。

第五，基层资源参与化解模式存在公信力偏低的问题。由于基层组织、社工和社会志愿者的权威有限，公信力存疑，化解协议的履行缺乏保障，信访人一般不愿意选择。

二、完善第三方参与化解涉诉信访机制的路径

当前，第三方参与化解涉诉信访工作各地做法各异，未形成统一的制度模式，急需进一步进行体系化的建构与完善。为使第三方参与化解涉诉信访机制步入良性发展的法治轨道，笔者建议从以下四个方面着手进行完善：

（一）完善立法

《两办意见》及《代理意见》均属于政策层面的指导意见，目前还没有上升为法律规范。为了使涉诉信访化解更加有法可依，在宏观层面上，建议国家制定一部单行法，即《涉诉信访化解法》，对诉、访内涵及外延，包括第三方参与化解机制的主体、化解程序启动及运行、化解协议书效力、法律责任及相关罚则等作出详细具体规定，促进涉诉信访案件在法治轨道内合理解决。待时机成熟时，再考虑是否将其纳入今后制定的《国家信访法》，使我国信访制度规范化、体系化、法律化。与此同时，在民事实体法中确认和解为一种有名合同，赋予其契约效力，使得当事人单独进行的和解、由法院或其他第三方主持进行的和解、调解（协调），经过司法确认程序后均具有强制执行力。

（二）建设平台

建议由政府牵头依托行政服务中心成立涉诉信访第三方化解中心（以下简称中心），作为第三方集中统一参与化解涉诉信访的工作平台，并强化宣传引导。中心下设案件受理组、心理疏导组、信访化解组和综合管理组等四个工作组。案件受理组具体负责案件登记受理和“诉”“访”甄别分流，引导信访人将涉诉信访纳入司法程序框架解决。经甄别，确定属于“诉”的案件由中心进行处理，诉讼程序未终结的案件依法移交法院按诉讼程序处理并告知信访人，把涉诉信访事项导入司法程序机制；诉讼程序已终结的案件由中心具体进行化解。属于“访”的案件，由中心移交信访部门按普通信访案件进行处理，做到分类处理，诉、访有门。同时，按专业领域分工不同建立律师、法学专家、行业精英、基层组织、中立第三人和社会志愿者等人才库和名册，并在接访立案大厅上墙公布，供涉诉信访人了解选择。心理疏导组设立涉诉信访心理咨询疏导机构，负责对信访人进行心理疏导。信访化解组负责涉诉信访案件的具体化解，并提出专家咨询意见或者案件处理建议。综合管理组负责对中心人员进行日常管理、经费保障和业绩考评，以及开展对外联络工作。

（三）建构程序

建构一套公正、可操作的运行程序，是确保涉诉信访案件公正化解、实现实质正义的关键。笔者认为，中心化解运行程序一般应包括以下流程节点：

1.申请登记。由信访人书面或者口头向中心提出申请，由案件受理组进行登记填表。

2.甄别、分流、受理。由案件受理组根据诉、访标准进行甄别，属于普通信访案件的由中心移交其他相关部门处理，属于涉诉信访的，予以立案受理。

3.心理疏导。由心理疏导机构专业人士对信访人进行必要的心理疏导，缓解信访人的心理压力。这一程序并非必经程序，可以因人因案而定。

4.选择或者指定化解人。由信访人选定或中心指定1-3人组成化解工作组，化解工作组的人员适用回避制度，与案件或者案件当事人及其代理人有利害关系、可能影响公正处理的，应自动回避或者由信访案件当事人申请其回避。

5.沟通、听证、化解。由化解人与信访人进行座谈、对话、交流和沟通，化解人掌握案件基本信息。再由化解人与法院进行沟通，了解涉访案件的基本情况和司法进程或者裁判结果。对一些在本地有较大社会影响、争议较大或者疑难复杂的涉诉信访案件以及重访、群访案件，化解组可采用听证程序来处理，以利于提升涉诉信访化解的社会认同度。在具体化解过程中，可以引用早期中立评估、中立性事实调查、专家鉴定等方法，为信访案件的化解提供参考依据。可以灵活采取预约接谈、专家咨询、信访听证等多种方式进行化解。

6.反馈结案。化解达成协议的，制作化解协议书送达双方当事人，引入公证程序对化解协议进行公证，赋予有金钱给付内容的化解协议具有债权文书的强制执行效力。不能达成化解协议的，由相关专家对涉诉信访事项及问题研判后，提出具体咨询处理意见，由综合管理组反馈给法院和信访人，供信访人和法院参考，至此该涉诉信访案件可以结案归档。

（四）保障机制

1.赋予化解协议法律效力。如前文所述，对双方达成的涉及实体民事权利的涉诉信访化解协议书，通过立法赋予其民事合同的法律效力，任何一方拒不履行时，另一方可以经司法确认程序后申请人民法院强制执行，树立中心化解涉诉信访案件的法律权威和公信力。

2.建立相关配套罚则。为确保第三方参与化解涉诉信访工作的健康进行，有必要建立相关配套机制。对于已经选择或者同意接受中心化解的当事人，没有正当理由拒不参与中心化解程序安排的，中心可以作出一定数额的罚款；对于暴力访、闹访等非正常信访，以及经过终结程序后或者签订息诉息访承诺书后又继续无理缠访的信访人或者直接责任人，可以视情节轻重，由中心提请法院依照最高人民法院《关于依法维护人民法院申诉信访秩序的意见》之规定，予以罚款、拘留，构成犯罪的，依法追究刑事责任，以维护正常的诉讼秩序和信访秩序。

3.建立涉诉信访救助金制度。对于生活特别困难的刑事被害人及涉及民生案件的执行申请人，在其合法权益受害严重，权利无法实现或赔偿严重不足的情况下，由社会或国家对此类案件的涉诉信访人给予适当的经济补偿救助。同时，应建立涉诉信访救助经费保障机制，通过立法形式把涉诉信访救助费用纳入国家财政预算，并鼓励社会集资捐款。对于得到救助后又获得赔偿的，法院可以根据获得赔偿的情况扣除已发放的救助金，并将此部分资金返还涉诉信访救助资金账户。