不批准逮捕理由说理书质量状况调查——以银川市检察机关为考察对象

●冯淑秀/文

不批准逮捕理由说理书质量状况调查
——以银川市检察机关为考察对象

●冯淑秀[1]/文

不批准逮捕理由说明书作为对不批准逮捕决定书的释法说理，在提高不批准逮捕决定的接受度和公信力方面发挥着重要作用。在对银川市检察机关的专项调研中发现，实践中不批准逮捕理由说明书存在格式、结构不统一，说理重点不突出、针对性较弱等突出问题。为了提高检察机关的司法规范化水平和办案质量，应从统一规范文书格式、提升文书质量等方面完善不批准逮捕理由说明书的制作。

不批准逮捕理由说明书 调研 问题 改善

对不批准逮捕的案件进行说理是检察机关应当履行的义务，《不批准逮捕理由说明书》是对《不批准逮捕决定书》的进一步释法说理，在阐明不捕理由方面发挥着重要作用，既有利于提高检察机关司法水平和办案质量，增强工作透明度，强化自身监督；又有利于加强侦查机关与检察机关的互相配合、互相制约，提升司法公信力。为全面了解掌握银川市检察机关不批准逮捕理由说明书的质量状况，笔者对2016年以来银川市两级院不批准逮捕的645起（997人）案件制作的《不批准逮捕理由说明书》进行了全面调查，分析了存在的问题，并结合检察工作实际提出了改进和完善的建议。

一、文书制作总体情况及特点

调研发现，2016年以来，银川市两级检察机关凡是作出不批准逮捕决定的案件，都能按照全国检察机关统一业务应用软件系统中自动生成的不批准逮捕理由说理书格式，制作完成 《不批准逮捕理由说明书》，文书或长或短、或简或繁，因案而异，但大部分都能围绕案件事实、证据、法律适用进行释法说理。在全部《不批准逮捕理由说明书》中，事实不清、证据不足不批准逮捕理由说明书数量最多，占64.65%；其次是无逮捕必要不批准逮捕理由说明书为23.57%；不构成犯罪不批准逮捕理由说明书占9.9%。不批准逮捕理由说明书送达后，公安机关提请复议、复核的分别为5.58%和2.95%。复议、复核率较低本身也说明文书整体质量较高，多数文书都能较充分地补充阐述不批准逮捕决定书未尽之说理事宜，实现不捕说理制度的设计初衷。但各院有自身相对固定的文书模式和行文习惯，同一个院不同办案人又有自己相对固定的文书模式和行文习惯，文书格式的规范化和释法说理质量方面存在问题和差异。

二、不批准逮捕理由说明书存在的问题

（一）格式、结构不尽统一

最高人民检察院《关于加强侦查监督说理工作的指导意见（试行）》只规定了不批准逮捕的说理采用书面形式，并在不批准逮捕决定书后增加附页进行说理，对格式没有具体要求和明确规定；《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本（2013版）》也未将《不批准逮捕理由说明书》列入其中；全国检察机关统一业务应运软件系统中自动生成“两段式”《不批准逮捕理由说理书》。［1］因此，实践中各院多以统一业务系统生成的文书格式为模板，也有的院在此基础上进行了创制。以数量最多的事实不清、证据不足《不批准逮捕理由说明书》为例，各院制作的《不批准逮捕理由说明书》除了文书首部和正文的第一部分基本一致外，其余部分均不尽一致。首部为：

“xx人民检察院不批准逮捕理由说明书

x检侦监不批捕说理〔xx〕x号”

正文部分为：

“xx公安局：

你局x年x月x日以x公刑提捕字【xx】第x号文书提请批准逮捕的犯罪嫌疑人xxx，经审查，我院对其作出不批准逮捕决定。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第88条的规定，现说明理由如下：……。”

这也是统一业务系统自动生成的样板模式，各院一致。但从第二部分开始则各有不同。

第一种：在正文第一部份“现说明理由如下：”另起一行，开门见山，直接开始说理，说理结束时没有综述。 如：

“现说明理由如下：

xxxx

x年x月x日（院印）”

第二种：在上述“现说明理由如下：”另起一行引用《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条第1款的规定，然后另起一行进行说理。如：

“现说明理由如下：

《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条第1款的规定，对犯罪嫌疑人采取逮捕措施应当同时满足两个条件：一是犯罪和刑罚条件，即有证据证明有犯罪事实，且可能被判处徒刑以上刑罚；二是逮捕必要性条件，即采取取保候审尚不足以防止发生社会危险性。

xxxx

x年x月x日（院印）”

第三种：其余部分与第一种相同，说理结束后增加了概括性语言进行综述。表述为“综合本案现有证据，证实犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪的事实不清，证据不足”，或者“综上，我院认为，犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪，事实不清，证据不足，不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条规定的逮捕条件，根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第88条的规定，作出不批准逮捕决定”。

第四种：综述部分之后增加了告知事项，“如不服本院不批准逮捕决定，认为确有复议必要，可以在五日内向本院申请复议；复议意见不被接受的，可以在五日内提请x市人民检察院复核”。

第五种：在综述和告知事项之后，增加：

“此致

xxx公安局”

（二）重点不突出，针对性不强，说理性差

不批准逮捕理由说理书的核心和重点是说理部分，但调查发现，有些不逮捕理由说明书文书制作粗略，名为“理由说明书”，实际上基本不说理，流于形式；或说理不充分、不透彻，达不到令人信服的效果。［2］具体表现为：

1.简单重复不批准逮捕决定书。文书内容高度概括，没有具体分析说理，直接得出结论，简单重复不批准逮捕决定。如公安机关报捕的一起犯罪嫌疑人非法吸收公众存款案，某基层院《不批准逮捕理由说明书》简单表述为：“现说明理由如下：犯罪嫌疑人xxx的行为不符合《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为，同时具备的四个条件的规定，不构成非法吸收公众存款罪。依据《刑事诉讼法》第88条之规定不批准逮捕”。另一起公安机关报捕的故意伤害案，《不逮捕理由说理书》则简单表述为：“据目前证据，犯罪嫌疑人供述、被害人陈述、证人证言以及鉴定意见均不能确定被害人的腿部韧带断裂伤是犯罪嫌疑人击打或是被害人自己摔倒所致，因此我院以事实不清，证据不足不批准逮捕犯罪嫌疑人”。

2.罗列堆积证据，把握不住重点。文书不厌其烦地罗列证据，内容繁琐，重点不突出。如一起简单的故意伤害案，在案证据只能证实被害人因外伤造成粉碎性骨折，为轻伤一级，但轻伤后果究竟由谁的行为所致缺乏证据。某基层院《不批准逮捕理由说明书》本该将重点放在说理方面，对证据之间的矛盾进行全面分析比对，归纳在案证据存在的问题和不足，进而指出各类证据不能相互印证，无法锁定嫌疑人的行为与伤害后果的关联性，实际却是不厌其烦地罗列犯罪嫌疑人的数次供述、被害人的数次陈述、几位证人的证言及伤情鉴定意见，证据摘录部分长达数页。

3.偏离争议焦点，针对性不强。特别是一些改变了侦查机关报请逮捕案件定性的案件，有的《不批准逮捕理由说明书》对检察机关改变定性的理由只字不提，直接就改变定性后案件证据不足、事实不清进行说理；有的则对改变定性理由一带而过，把重点放在改变定性后案件事实不清、证据不足，或不构成犯罪、无逮捕必要的说理上，偏离了争议的焦点。侦查机关报请逮捕的寻衅滋事案件，检察机关审查逮捕时改变定性为故意伤害类案件容易出现上述情况。

4.引用法律规定或司法解释不具体。如上文提到的非法吸收公众存款案，《不批准逮捕理由说明书》虽然引用了《最高人民法院关于审理非法集资刑事案件具体应用法律若干问题的解释》第1条的规定，认为犯罪嫌疑人的行为不符合该条“违反国家金融管理法律规定，向社会公众（包括单位和个人）吸收资金的行为，同时具备的四个条件”的规定，不构成非法吸收公众存款罪，但没有引用“同时具备的四个条件”的具体内容。又如一起容留他人吸食毒品罪案件，不批准逮捕理由说明书在适用法律规定分析不逮捕理由时，只概括指出 “根据容留他人吸食毒品的相关司法解释，两年内多次容留他人吸食、注射毒品的”。

三、提升不批准逮捕理由说明书质量的对策建议

尽管不批准逮捕理由说明书，有别于终结性法律文书，只是程序性文书，无需对外公开，但其毕竟是对外（送达公安等侦查机关）法律文书，其质量高低直接影响检察机关办案质量和司法规范化水平，有必要进一步统一完善。为此，提出以下对策建议。

（一）统一规范文书格式

以全国检察机关统一业务应运软件系统自动生成的文书格式为模板，在此基础上加以完善。从文书的完整性考量，该文书应包括首部、正文和尾部三部分。首部包括制作文书的人民检察院名称、文书名称和文书编号；尾部包括制作文书的人民检察院院名（院印）和文书的具文日期，这两部分系统自动生成，比较规范，无需补充。需要补充完善的是正文部分。笔者认为，正文部分除了说理对象（侦查机关或部门）、案由和审查结论及说理法律依据、释法说理外，应补充和完善两个地方：一是对审查结论——不批准逮捕具体化，将“我院对其作出不批准逮捕决定”直接具体化为“我院认为其涉嫌犯罪事实不清、证据不足，对其作出不批准逮捕决定”或“我院认为其行为不构成犯罪，对其作出不批准逮捕决定”，“其行为虽涉嫌犯罪，但没有逮捕必要，对其作出不批准逮捕决定”；二是在分条析理之后要有综述，表述为“综上，我院认为其行为不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条规定的逮捕条件”。从文书的严谨规范性考量，上述部分基层检察机关创制文书时增加的告知事项似有不妥，如“如不服本院不批准逮捕决定，认为确有复议必要，可以在五日内向本院申请复议；复议意见不被接受的，可以在五日内提请x市人民检察院复核”有画蛇添足之嫌。因为《刑事诉讼法》和《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》均未规定公安机关对检察机关不批准逮捕决定不服，要求（请求）复议（复核）的期限，反而在公安部发布的《公安机关办理刑事案件程序规定》中有“应当在五日内要求复议、五日内提请复核”的明确规定。在综述之后，应引用不批准逮捕的法律依据——《刑事诉讼法》第79条，而不应适用《刑事诉讼法》第88条，如“根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第88条的规定，作出不批准逮捕决定”的表述是错误的。正文之后“此致”二字的使用，也显得过于正规，《人民检察院刑事诉讼法律文书格式样本（2013版）》只对起诉类文书、抗诉书、没收违法所得申请书、强制医疗申请书、复议决定书等少数几类文书中使用了“此致”。

综上，笔者认为，《不批准逮捕理由说明书》的格式应做如下统一和规范：

xx人民检察院不批准逮捕理由说明书

x检侦监不批捕说理〔xx〕x号

xx公安局：

你局x年x月x日以x公刑提捕字【xx】第x号文书提请批准逮捕的犯罪嫌疑人xxx，经审查，我院认为其涉嫌犯罪事实不清、证据不足，对其作出不批准逮捕决定(根据不同不捕类型分别表述为“我院认为其行为不构成犯罪，对其作出不批准逮捕决定”、“其行为虽涉嫌犯罪，但没有逮捕必要，对其作出不批准逮捕决定”）。根据《中华人民共和国刑事诉讼法》第88条的规定，现说明理由如下：

《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条第1款规定，对犯罪嫌疑人采取逮捕措施应当同时满足两个条件：一是犯罪和刑罚条件，即有证据证明有犯罪事实，且可能被判处徒刑以上刑罚；二是逮捕必要性条件，即采取取保候审尚不足以防止发生社会危险性。本案中（结合案件事实、证据、情节进行具体分析）xxx。

综合本案现有证据，证实犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪的事实不清，证据不足（或“综上，我院认为，犯罪嫌疑人xxx涉嫌xx罪，事实不清，证据不足”，或“我院认为其行为不构成犯罪”，“其行为虽涉嫌犯罪，但没有社会危险性”），不符合《中华人民共和国刑事诉讼法》第79条规定的逮捕条件。

xxx人民检察院（印）

x年x月x日

（二）提升文书质量

1.认真落实最高人民检察院《关于加强侦查监督说理工作的指导意见（试行）》。高度重视不批准逮捕案件说理工作，不断强化法律文书质量是案件质量和司法公信力重要载体的认识，把释法说理能力作为检察人员的基本素能进行考核。摒弃重逮捕条件的把握、轻理由阐释的不当做法。采取有针对性的措施，如经常组织听取公安侦查人员对文书质量的意见，开展法律文书制作岗位竞赛、优秀法律文书评比、精品法律文书示范等，提升文书质量和规范化水平。

2.明确说理要达到的目的，注重效果。对不批准逮捕案件向侦查机关进行说理的目的是通过充分的理由阐释，使侦查机关接受和信服检察机关不批准逮捕的理由，与侦查机关在认识上达成共识、在行动上达成一，对事实不清、证据不足的案件按照检察机关所列出的继续侦查事项开展进一步侦查活动，减少分歧和摩擦，减少复议、复核案件，形成工作合力，避免不必要的重复劳动，提高案件质量和工作效率。因此，说理不能以使案件在统一业务应运软件系统流程顺利推进为目标，而简单重复不批准逮捕决定书，使说理流于形式。

3.坚持依法说理。要善于运用法律、司法解释及相关法律规定阐明不批准逮捕的理由。引用法律、司法解释及相关规定时要具体到相应的条款项，在此基础上加以阐释。特别是对法律规定有不同理解，或出现新的司法解释时，引用法律规定更要具体，进而结合案件具体情况及嫌疑人行为进行分析，对嫌疑人的行为进行法律评价和理由阐释。如果像上文提到的只简单引用“同时具备的四个条件的规定”、“根据相关司法解释”，却不具体列明“四个条件”的具体内容，“相关司法解释”的出处、实施时间及具体内容，就难以达到使说理对象理解和接受的目的。

4.把握重点，增强说理的针对性。坚持因案而异，围绕案件事实、证据、争议焦点及法律适用进行说理，力求严谨、规范、准确，把理由讲清、讲透、讲到位。司法实践中，事实不清、证据不足不批准逮捕类案件占绝对多数，此类案件的说理要从罗列堆积证据，转变为重点围绕证据内容是否客观、取证行为是否合法、证据与案件事实间是否有关联性、证据之间是否相互印证进行阐述。要善于指出哪些事实不清、欠缺哪些证据；因取证不合法而排除非法证据的，指出违法表现，阐明排除理由；因不能排除非法取证而使关键证据存疑且公安机关不能作出补正或合理解释的，应当指出并阐明理由。如果认为侦查机关报请逮捕案件定性不准的，首先要说明报捕案件定性存在的问题，然后说明检察机关改变定性的理由。对因无逮捕必要决定不捕的案件，重点围绕涉嫌犯罪的性质及犯罪嫌疑人不符合 《刑事诉讼法》第79条第1款规定的社会危险性情形进行说理，指出不羁押不至于危害社会、妨碍诉讼或存在不适于羁押情形的理由。因侦查机关不移送证明逮捕必要性的证据而决定不批捕的，应当明确说明。对不可能判处徒刑以上刑罚或认为符合监视居住条件等情形的，应当根据法律规定及案件事实进行说明。对不构成犯罪不批捕的案件，重点围绕不具备犯罪构成要件或符合《刑事诉讼法》第15条规定不追究刑事责任情形进行说理。

[1]宁夏回族自治区银川市人民检察院副检察长［750000］

注释：

［1］潘志勇：《不批准逮捕理由说明书的规范化探索》，载《人民检察》2015年第9期。

［2］统计数据显示，2016年至2017年6月，银川全市检察机关不批捕案件申请复议率为5.58%，提请复核案件占复议案件的52.78%。