关于完善假释适用的思考

林仲书（北京市监狱管理局副局长）

关于完善假释适用的思考

林仲书（北京市监狱管理局副局长）

假释制度自诞生以来，因其能够有效配置社会资源、激发罪犯改造内驱力、降低监狱刑罚执行成本而备受欢迎。我国虽然确立了此项刑罚制度，并在历次《刑法修正案》中都作了明确规定，但受诸多因素影响，实践中适用率始终较低。依据司法部全国刑罚执行统计分析报告，2016年全国假释率为1.28%，全国有25个省（区、市）假释率不足1%,为近十年最低水平。

当前，刑罚适用宽缓化、刑罚执行严格化成为社会共识，在进一步严格假释条件和程序的前提下，如何加大适用，从而充分发挥假释制度的积极作用，仍然值得深入探索。本文以监狱机关为视角，结合北京市适用假释的实际情况，分析当前假释率低的原因，提出依法加大假释适用的设想和举措。

一、我国假释制度的基本内涵

我国《刑法》第81条规定：“被判处有期徒刑的犯罪分子，执行原判刑期的二分之一以上，被判处无期徒刑的犯罪分子，实际执行十三年以上，如果认真遵守监规，接受教育改造，确有悔改表现，没有再犯罪危险的，可以假释。对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。”

由此可以看出，假释制度的内涵可以概括为五个方面：第一，假释的适用对象是被判处有期徒刑、无期徒刑且在狱内服刑的罪犯。第二，假释不是适用于狱内服刑的全部罪犯。对累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上有期徒刑、无期徒刑的犯罪分子，不得假释。第三，假释有明确的实质要件。除法定特殊情况外，一般需经过法定期限的惩罚和改造。如有期徒刑要执行原判刑期二分之一以上；无期徒刑要执行十三年以上。同时，还要“确有悔改表现，假释后没有再犯罪危险”。第四，假释有严格的程序要件。必须经执行机关考核，必须报经人民法院裁定。第五，假释是附条件的提前解除监禁，是刑罚执行方式和场所的变更。

二、假释适用率低的原因分析

从我国假释制度的适用现状看，各地都在积极探索和尝试，但适用不平衡，假释适用率低仍然是最为突出的问题。以北京市监狱管理局为例：近年来，北京市监狱管理局深入贯彻宽严相济的刑事政策，认真执行法律、相关司法解释和有关规定，积极依法适用假释。一是与人民法院及检察机关密切配合，不断完善假释工作规定，细化执法标准；二是严格审批流程，开展有针对性的培训，深化狱务公开，强化内、外部监督，提高假释办案质量；三是积极探索构建假释评估机制，量化“没有再犯罪危险”假释要件的评判标准，有效防范风险。通过严谨细致的工作，确保了适用假释的公平、公正。尤其是2007年，北京市公、检、法、司、监狱、安全各政法机关会签了《关于对罪犯假释工作规定》，从政策上加大假释适用，随后几年年假释率基本保持在6～9%左右，高于全国平均水平，取得了较好的法律效果和社会效果。受刑事政策调整、强化责任追究等因素影响，近三年假释数量和比例降幅明显，2016年假释数量、比例达到历史低点，仅为1.05%。

综合实践来看，假释适用率低主要包括四个方面的原因：

（一）受刑事政策调整的影响，假释适用范围、比例进一步缩小。刑法修正案（八）规定累犯以及因故意杀人、强奸、抢劫、绑架、放火、爆炸、投放危险物质或者有组织的暴力性犯罪被判处十年以上的罪犯，不得假释。刑法修正案（九）规定对被判处终身监禁的罪犯，不得假释。2017年1月1日，《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律的规定》（以下简称“最高人民法院法释〔2016〕23号文件”）实施，明确对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。以我局今年4月底押犯7899名统计，上述不得假释的罪犯约占40%以上。

2014年中央政法委下发《关于严格规范减刑、假释、暂予监外执行 切实防止司法腐败的意见》，规定对于职务犯罪罪犯假释比例不得明显高于其他罪犯比例。2017年3月“两院两部”再次下发《通知》，要求进一步严格规范对十八大以来交付执行的贪污贿赂罪犯假释，假释比例不得高于其他罪犯相应比例，对此类罪犯假释比例控制必然导致此类罪犯适用数量下降。

此外，在当前“刑罚适用宽缓化，刑罚执行严格化”的背景下，监狱在押罪犯的结构发生较大变化，轻刑犯数量逐步减少，而职务犯等 “三类罪犯”、危害国家安全犯、邪教罪犯、黑恶罪犯、毒品犯等数量增加。对这些刑法重点打击的罪犯，刑法虽未列入不得假释范畴，但有关政策均要求要从严慎重适用假释，实践中适用数量也几乎为零。

（二）适用假释实体条件和程序条件相比减刑更为严格，实质要件也不易把握。目前，减刑适用率远远高于假释适用率是普遍现象。依据2016年司法部全国刑罚执行统计分析报告，2016年全国假释率为1.28%，减刑率为40.9%，减刑、假释适用数量严重失衡。从适用条件看，假释实体条件和程序条件相比减刑更为严格。实体方面不仅要达到“确有悔改表现”，同时要具备“没有再犯罪危险”，还应当考虑其假释后对所居住社区的影响，要取得社区矫正机关的同意。程序方面最高人民法院和最高人民检察院在2014年都出台了相关程序规定，对假释案件的审理和监督做了更加严格的规定。因此实践中执行机关、检察机关和审判机关更倾向于使用减刑，甚至部分罪犯也愿意选择减刑。

刑法修正案(八)中，将原假释条件中“假释后不致再危害社会”调整为“没有再犯罪的危险”，同时规定：认定“没有再犯罪的危险”，除符合刑法第八十一条规定的情形外，还应当根据犯罪的具体情节、原判刑罚情况，在刑罚执行中的一贯表现，罪犯的年龄、身体状况、性格特征，假释后生活来源以及监管条件等因素综合考虑。但从实际操作层面仍然难以把握，法院、检察院、监狱机关对此条件的认识也不统一。众所周知，犯罪行为是非常复杂的社会现象，即使罪犯在狱内确有悔改表现，也无法保证在外界的刺激下不会重新违法犯罪。“没有再犯罪危险”不易把握，也是导致假释适用率低的原因之一。

（三）财产性判项与减刑、假释相关联，客观上影响了假释的适用。2012年7月1日，《最高人民法院关于办理减刑、假释案件具体应用法律若干问题的规定》实施，确立了罪犯减刑、假释与财产刑判项相关联的原则。最高人民法院法释〔2016〕23号文件，又规定对于生效裁判中有财产性判项，罪犯确有履行能力而不履行或者不全部履行的，不予假释。但是对于涉财罪犯履行能力如何认定，由谁认定均未明确，加之财产性判项的数额从几千元到上亿元不等，如何科学地建立原判数额、执行数额与假释之间的比例关系，也是实践中的难题。人民法院是涉财判项的法定执行主体，监狱机关除对罪犯狱内存款和消费可以考察外,对其是否具有履行能力无法认定。实践中，检察院、法院要求拟提请假释罪犯需全部履行涉财判项，否则不同意提请或不予裁定假释，客观上也影响到了监狱机关对罪犯假释的选择适用。

（四）办理假释案件缺少免责规定，责任倒查的程序和标准不明确。当前办理假释案件实行“谁承办谁负责，谁主管谁负责，谁签字谁负责”办案责任制，终身追责。罪犯假释后，受各种原因的影响，存在违法违规或者重新犯罪的可能性。从以往情况看，假释罪犯一旦重新犯罪，主要是倒查和追究提请假释的监狱机关和案件办理人员的责任。但目前，对于假释案件责任倒查缺少相应的程序和标准，因此不排除存在随意性。对于监狱机关在办理罪犯假释中没有违法违规，更是缺少免责条款，形成只要假释罪犯又犯罪，监狱机关就必须承担责任的情况。由于监狱机关承担着过重的责任，最好的解决办法莫过于不办理、不批准，久而久之，就形成一种能不办就不办的局面。

三、加大假释适用的必要性和可行性

行刑社会化作为一种现代刑罚理念，体现着科学、人道、效率等以人为本的时代精神。2017年法释〔2016〕23号文件要求，“严控减刑，加大假释适用”，更进一步为加大假释适用提供了法律支持。加大假释适用己是刑罚执行方式适应社会发展的必然趋势。

一是贯彻宽严相济刑事政策，维护社会稳定的需要。宽严相济刑事政策是我国的基本刑事政策，贯穿于刑事立法、刑事司法和刑罚执行的全过程。实施宽严相济的刑事司法政策，是维护社会稳定、促进社会和谐的重要保障。既有力地打击和震慑犯罪，维护法律的权威和尊严，又充分重视依法从宽的一面，最大限度地化消极因素为积极因素。对于经过监管改造、确有悔改表现、没有再犯罪危险的罪犯，用好用足现行法律，扩大假释率，实行社区矫正，不但利于集中力量打击严重犯罪，也利于促进假释罪犯回归，从根本上缓解冲突，减少对抗，实现法律效果和社会效果的有机统一。

二是激励罪犯改造，促进罪犯顺利回归的需要。假释利用罪犯渴望获得自由的心理，要求罪犯在服刑期间要确实悔改而且一贯表现好，这必然激发罪犯的改造内驱力，使其由被动改造转向自觉改造。假释帮助罪犯提前融入社会，从监禁到社会之间搭建起一座桥梁，这也是其他刑罚制度不可替代的。附条件的提前释放，远比直接释放更具可控性，调查显示，假释人员的重犯率更低，矫正效果更突出。

三是与现代先进行刑制度逐步接轨的需要。随着现代刑罚制度的发展，教育刑论已逐步取代单纯的报应论，预防犯罪、矫正罪犯，已是各国共认的刑罚的最终目的。假释制度与刑罚目的相一致，世界上多数国家广泛采用这一制度，并取得很好的经验和效果。因此，在与国际社会联系日趋紧密的今天，随着司法交流的深入，借鉴其他国家有益经验，完善我假释制度，加大假释适用势在必行。

从实践情况看，依法加大假释适用也是可行的。首先，2017年的法释〔2016〕23号文件，规定了从宽假释的范围，对同时具备减刑、假释条件的优先适用假释，进一步体现了加大假释适用精神，政策导向更加明确。其次，近年来各地社区矫正工作开展已经相对成熟。以北京市为例，自2003年开展社区矫正试点工作以来，目前已在全市全面开展，形成了专业力量与社会力量相结合的组织队伍，形成了较为严密的制度体系和一套行之有效的工作方法，对假释人员的监管、社区矫正具有较强的工作基础。最后，各地探索加大假释适用也取得一定成效，如山东、贵州、上海、浙江等假释率较高省份已积累了一定经验，值得推广。

四、依法加大假释适用的设想及举措

（一）转变行刑理念，科学认识并充分发挥假释制度的积极作用。轻刑化、缓刑化的发展趋势，体现了人类社会更理智、更人道、更高效的刑罚观念。刑罚执行机关、法院、检察院、司法行政机关都应该在观念上有所突破，本着现代行刑理念、注重刑罚效益，促使罪犯回归社会的精神，从既严格执法、又利于综合治理的思路出发，积极推进假释制度向科学化、国际化方向发展，不断依法加大假释的适用范围和比例。同时，应加强对社会公众的舆论引导，改变报应刑主义和重刑观念，正确看待罪犯假释工作。

（二）进一步完善工作制度，倡导扩大假释适用。在当前法律框架下，以最高人民法院法释〔2016〕23号文件出台为契机，及时修订完善假释工作制度，加大假释适用。

一是进一步明确适用假释的对象范围。除法定不得假释的罪犯，以及在实践中重犯率高的罪犯不适用假释以外，规定对其他类罪犯均可依法适用假释。

二是区分从宽、从严、一般条件，针对不同对象适用不同的假释条件。对过失犯罪的罪犯、中止犯罪的罪犯、被胁迫参加犯罪的罪犯；因防卫过当或者紧急避险过当而被判处有期徒刑以上刑罚的罪犯；犯罪时未满十八周岁的罪犯基本丧失劳动能力、生活难以自理，假释后生活确有着落的老年罪犯、患严重疾病罪犯或者身体残疾罪犯；服刑期间改造表现特别突出的罪犯和具有其他可以从宽假释情形的罪犯从宽掌握。对危害国家安全犯、严重暴力犯、毒品犯、三类罪犯、数罪并罚或有前科劣迹的、连续犯罪等罪犯符合条件可以假释的要按从严标准办理。其他罪犯按一般条件办理。

三是考虑原判刑期、依据服刑期间表现所评定奖励和剩余刑期三个因素，综合设置假释考验期。按原判刑期的不同，分为原判不满五年有期徒刑、原判五年以上不满十年有期徒刑、原判十年以上有期徒刑、原判无期徒刑、原判死刑缓期二年执行五个档次。每个刑期段，设定不同奖励条件，达到一至五个表扬不等；放宽相应的余刑条件，从六个月到二年。如规定“原判不满五年有期徒刑，获得的奖励累计折算期限在五个月以上，且扣除该期限后剩余刑期在六个月以内的”，即表示此类罪犯如获得一个表扬对应五个月考验期，扣除五个月剩余刑期在六个月以内，即可提请假释，假释考验期为十一个月以内。

四是相比减刑对适用假释给予适当从宽政策。服刑期间确有悔改表现获得多个奖励，假释考验期优于减刑幅度。对从宽适用假释的罪犯既符合减刑条件又符合假释条件的，优先适用假释。对原判不满五年有期徒刑的表现突出罪犯，假释考验期适当延长，接近达到原判刑期二分之一的法定标准。

（三）构建拟假释罪犯再犯罪风险评估机制。二十世纪三十年代以来，各国逐渐开展再犯预测研究，并相应建立了评估机制，取得很好的经验和效果。对拟假释罪犯开展再犯罪风险评估，是指依据制约个体犯罪的社会、生理和心理等因素，预测和推断拟假释罪犯在假释后重新犯罪的可能性。近年来，我局把建立拟假释罪犯再犯罪风险评估机制作为依法扩大假释的切入点，进行了有益探索和实践。一是对近年刑满释放的累犯罪犯重新犯罪原因进行调查，确定诱发假释罪犯可能重新犯罪的因素。二是制定适用假释罪犯再犯风险评估调查量表。在累犯调研的基础上确定预测因素，研判权重，赋予分值，形成假释再犯风险评估量表。再犯风险评估调查量表除包括罪犯基本情况、心理指标、服刑全过程的相关内容外，还包括对社会因素进行调查，对科学评判“没有再犯罪危险”起到了有效作用。因此，要加大假释适用，必须研制评估量表，构建科学评估机制，保证假释质量。

（四）进一步规范涉财产性判项与假释关联机制。由法院完善细化并出台财产性义务与减刑假释关联的实施细则，统一关联标准。加强法院内部协调，规范法院执行部门对于罪犯涉财判罚的执行，以及是否具有执行履行能力进行判定。对于罪犯或其近亲属申辩无履行能力的，应当向原审人民法院提交书面申辩材料和有关证明材料，由法院执行部门予以认定。涉财罪犯在交付执行时，法院对涉财判项执行情况应提供书面说明材料，便于监狱机关掌握。解决目前对大部分未全部履行涉财判项罪犯是否具有履行能力的认定问题，除确有履行能力而不履行或者不全部履行的不予假释外，其余涉财罪犯则可以依法提请、裁定假释。

（五）进一步完善假释案件责任倒查的程序和标准，建立免责条款。我们认为，对于假释罪犯的重新违法犯罪不能一概而论，应加以区分。如果确属监狱提请不当，或在办理假释过程中存在舞弊行为的，必须严查并依法处理。而其他非监狱原因造成的罪犯假释后再次违法犯罪的，不应追究监狱机关的责任。应尽快建立统一的责任倒查程序和标准，做到“有法可依”，减少随意性。

（六）加强顶层设计，完善细化刑法、刑诉法中相关条款。虽然我国刑法、刑诉法规定了假释有关条款，但仍不具体，各地执行中也不统一。为加大假释适用，充分发挥其功能，应尽快在刑事法律中给予细化。当前，司法部已经对全国监狱的计分考核和行政奖励做了统一规范，衡量罪犯日常表现有了统一的量化指标，这为进一步完善假释制度奠定了基础。下一步应加大假释适用，除规定 “不得假释”以外，都可以依法适用假释；进一步细化“确有悔改表现，没有再犯罪危险”具体标准，使其成为可操作、能实际衡量罪犯真实改造表现的尺度；要完善程序标准，建立科学的评估体系；改革假释审批权，成立专门的假释委员会等。通过加强顶层设计，使假释制度由目前的“残刑”假释转向法定假释，使假释成为绝大部分罪犯在刑释前必经阶段，推动形成“假释为主，减刑为辅”的刑罚执行新格局。

（责任编辑：朱腾飞）