关于司法行政职能定位的思考

陈瑞华（北京大学法学院教授）

关于司法行政职能定位的思考

陈瑞华（北京大学法学院教授）

通过认真研究《司法部关于进一步深化司法行政改革的意见（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），笔者感觉这是一个充满改革精神、具有较大开拓创新的改革方案，对我国司法行政改革将起到较大的推动作用。特别值得指出的是，《征求意见稿》本着与时俱进的精神，将司法行政职能定位为“司法行政执行机关”和“公共法律服务管理机关”，并在这两个方面提出了一系列改革措施，这是对我国司法行政职能的重新定位。有了这种重新定位，今后的司法行政改革就有了明确的方向和目标。

但是，假如将司法行政职能定位为“司法行政执行机关”和“公共法律服务管理机关”，这能否准确全面地概括司法行政机关的性质？能否对本世纪初以来的司法行政改革给出恰如其分的解释？能否对今后司法行政改革的深入推进提供富有说服力的理论指引呢？对于这些问题，我们需要进行深入、细致的思考。

在笔者看来，我国司法行政机关属于一种兼掌宏观司法行政事务与政府法律事务的行政机关。所谓“宏观司法行政事务”，是与“专门性司法行政事务”相对而言的，是指那些不属于法院、检察机关内部人财物管理的宏观层面的司法行政事务，如律师、公证、法律职业资格考试、司法鉴定、刑罚执行等事务，这些事务或者在建国初期就属于司法行政机关的“专属法律职能”，或者在1982年以后随着司法改革的推进逐渐被纳入司法行政机关的管理之下。而所谓“政府法律事务”，则是指由各级政府承担的法律法规编纂、国际司法协助、人民调解、基层政权司法行政事务等法律事项。这些政府法律事务在建国初期曾被纳入司法行政机关的管理之下，后在1982年以后出现了一定程度的萎缩，但在2001年以后又开始出现了职能的逐渐回归。可以说，在执掌宏观司法行政事务和政府法律事务方面，我国司法行政机关不可能管理法院、检察院的专门性司法行政事务，也就不可能形成“大司法行政模式”；我国司法行政机关既然管理政府法律事务，也就不可能领导作为司法机关的检察机关，因此也不可能形成“司法行政领导检察工作模式”。

首先，从新中国成立以来，司法行政机关一直在行使着一些基本的司法行政事务，如律师、公证、法治宣传、人民调解等事务。1982年以来，司法行政机关逐步获得对监狱、司法考试、司法鉴定、社区矫正等事务的管理权。这些事务都属于“宏观司法行政事务”，因为它们不属于公检法三机关所独有的司法行政事务，而独立于这些机关的基本法律职能，具有明显的普遍性和共同性。这些职能要么本来就归由司法行政机关加以管理（如律师、公证、人民调解、法治宣传等），要么是随着司法体制改革的推进而逐步被划归司法行政机关的（如司法考试、司法鉴定、社区矫正等）。当然，对于哪些司法行政事务属于这种“宏观司法行政事务”的问题，并没有一个放之四海而皆准的标准，而是我国改革决策者通过长期的制度实践和改革探索逐渐确定的。经验表明，当某一项司法行政事务交由公检法三机关自行加以管理会出现诸如权力集中、职能冲突、权利保障不力等问题时，该项事务就应从公检法三机关独立出来，被确定为“宏观层面的司法行政事务”，并最终被划入司法行政机关的管理职能。

假如这一司法行政职能定位能够成立的话，那么，目前由公检法三机关承担的一些专门性司法行政事务，都可以考虑逐步转化为“宏观司法行政事务”，也就是逐步纳入司法行政机关的职能范围。迄今为止，由公检法三机关负责管理的一些司法行政事务，由于涉及本部门的多重利益，也由于与本部门的核心职能存在着一定程度的冲突，因此存在着专业化水平不高、管理效率低下等方面的问题。例如，最高人民法院、最高人民检察院对在职法官、检察官的教育培训，不仅机构设置存在重叠现象，而且培训效果并不尽如人意。又如，公安机关对看守所的管理。经验表明，这种由侦查机关兼掌未决羁押的体制，是造成刑讯逼供、冤假错案、虐待在押人员、任意剥夺律师权利的制度原因之一。再如，目前除了司法行政机关负责对监禁刑和社区矫正的执行工作以外，公安机关负责对拘役以及部分附加刑的执行工作，而法院则负责对死刑、罚金刑、没收财产刑的执行工作。这种由三个国家机关分别执行刑事处罚的局面，既造成法院的审判职能、公安机关的侦查职能与执行职能发生冲突，无法实现刑罚执行所要达到的教育矫正目标，同时也带来刑罚执行主体的多样化，无法使刑罚执行工作形成完整统一的制度体系。

其次，从我国司法行政职能的演变过程来看，司法行政机关其实一直在行使着对政府法律事务的管理职能。只不过，随着国务院法制局（办公室）的组建，司法行政机关不再从事编纂政府法律法规的工作，与此相关的对各级仲裁委员会的管理职能，也被转由政府法制部门行使。确切地说，司法行政机关对政府法律事务的管理并没有消失，而只是出现了逐步萎缩的局面。但是，目前这种由政府法制部门与司法行政机关分别处理政府法律事务的体制，既造成政府法律事务的分散化管理，使得法律法规编纂与国际司法协助职能难以保持统一性和协调性，也带来政府法律事务管理成本的无谓增加。从长远发展的角度来看，将政府法制工作以及与此相关的仲裁委员会的管理工作，从政府法制部门全部移交司法行政机关，既有利于政府法律事务管理的统一性，也可以节省管理成本和资源。

从未来司法行政职能发展的角度来看，究竟哪些职能应被纳入“政府法律事务”之中呢？在笔者看来，根据所要达到的法律目标的不同，政府法律事务应分为三个层面：一是与立法有关的法律事务，二是与政府法律顾问有关的法律事务，三是与国际司法协助有关的对外法律事务。

所谓“与立法有关的法律事务”，是指法律法规的起草和编纂事务，包括对行政法律法规的起草，对行政法律法规草案的提交和修改，对各行政机关所提交的行政规章和部门规则的审核和修改，等等。在这一方面，司法行政机关可以充当中央政府、省级政府以及具有地方立法权政府的立法编纂部门。而所谓“与政府法律顾问有关的法律事务”，是指司法行政机关为各级政府充当着法律顾问的角色，为其依法行政起到保障作用。在一定意义上，司法部长就是中央政府的总法律顾问，对于政府的所有行政管理活动负有法律保障责任。在任何行政决策作出之前，司法行政机关要发挥法律把关作用，对其法律风险作出审查和评估；在一项行政决策或行政行为受到法律质疑或法律诉讼之后，司法行政机关应派员代表政府进行应对或者应诉。不仅如此，所谓“与国际司法协助有关的对外法律事务”，则是指在与外国政府发生的国际司法协助领域，基于互惠原则、双边司法协助条约或者根据共同参加的国际公约，司法行政机关代表中央政府与外国政府进行各种相互间的司法协助工作。