关于司法行政职能的初步思考

卞建林（中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授）

关于司法行政职能的初步思考

卞建林（中国政法大学诉讼法学研究院院长、教授）

一、加强司法行政理论研究

一般来说司法行政具有点多、线长、面广的特点，笔者觉得还应该加上事杂。这么多项工作难道都具有普遍的规律、共同的要求? 改革意见最后凝聚出来司法行政部门的主要职责是健全公共法律服务体系，那么司法行政机关到底是法律服务机关，还是管理法律服务的机关。这些基本问题都不太明确，反映出过去对司法行政理论研究重视不够，所以加强司法行政理论研究非常必要。

二、探讨司法行政权的定位

（一）强化司法行政机关

司法部是中央政府的一个部门，首先要明确它是一个行政部门，行政部门的运作就要遵循行政权行使的规律，简单说来领导体制上是首长负责，上命下从；职权行使上是积极作为，讲究效率，以区别于司法部门的中立、独立、消极、被动。一般说来，在立法、司法、行政权中，司法权主要是判断权，因此相对弱势，需要提供各种人财物的保障，以保障它的独立性。行政权容易扩张，相对强势。而我国则恰恰相反，在司法系统中，司法行政反而是弱势群体。另外一点，司法部是政府中与司法相关的一个部门，是行政部门但又与司法相关，因此需要好好来探讨它的职权或职能。

（二）司法行政包含三类权能

1．与司法相关的行政。司法机关是行使判断权的机关，但是它同样存在行政事务，或者说它离不开行政，例如人员、经费、装备等。但司法机关自己解决不了这些问题，比如找钱盖房子，政府要提供保障，具体就是政府下面的司法部来做这些工作。我们了解，德国的司法部有专门的司法行政管理权，如法院的经费编制预算都是由司法部来做的。

2．政府法务职能。比如总理和相关联政府部门的法律问题应当由司法部把关，或者向司法部咨询。相关的政府部门都要有相应的法务部门，什么称谓可以研究，我们现在叫法律顾问有点混淆，实际就是政府部门里面从事法务的，而且政府里的法务部门或人员要与司法部这个大本营相关联，是司法部派驻的或者接受司法部业务指导。

3．对社会提供法律服务。当然，不是直接提供，有管理有建设有完善。

（三）将党的十八届四中全会《决定》确定的司法行政几大职能体现在《意见》中

1．行政职能。司法部首先是个行政部门，应当按照法治政府建设的要求，履行行政职能。

2．司法职权。党的十八届四中全会《决定》从未有过地打破了原有的司法体制，提出构建四机关分工负责、相互配合、相互制约的体制机制。过去讲是公检法，现在讲公检法司，说的很明确，健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合、相互制约的体制机制。这与我国的刑事诉讼程序设置是对应的、匹配的。我国刑诉程序主要分为四段：立案侦查、公诉、审判、执行，侦诉审主要由公检法负责，现在把司法部纳入进来，执行由司法部负责，行使司法权，其性质就和公安机关一样，虽为行政机关，但行使侦查权，具有司法权性质。这么重大的改革，必须在《意见》中有所体现。

3．审执分离。存在内分外分争议。笔者观点是，要研究审执为什么分离，内分能不能解决这些问题，如果不能，那外分就是必然选择。

4．统一的刑罚执行体系。这个问题已经很明确了，不存在争议，也不存在内分外分的问题。

5．司法行政事务的外部分离。党的十八届四中全会提出，“改革司法机关人财物管理体制，探索实行法院、检察院司法行政事务管理权和审判权、检察权相分离”。现在是由法院检察院自己来管。笔者认为，党的十八届四中全会《决定》并未明确或者做这样的限制。司法行政的管理权与纯粹意义上的司法权（审判权、检察权）具体怎么相分离，自己内部分离还是国家统管分离，现在还可以继续探讨，因为实践中效果并不好。第一，人财物省级以上统管，发达地区的经费下降了，落后地区的经费也没得到有效改善。第二，省法院统一进行法官遴选，在去除地方化的同时可能也加强了行政化。这些问题会逐渐显露，应当允许继续探讨，寻求更为合适的路径。

6．法律服务。党的十八届四中全会提出，增强全民法治观念，推进法治社会建设。司法部党组由此提出建设完备的公共法律服务体系，并以此为总抓手。但笔者认为，十八届四中全会《决定》中还有其他重要方面涉及司法部，比如建设法治政府、司法权力配置，不宜只把法律服务作为总抓手。此外，司法部虽然作为政府的职能部门，与建设全社会的法律服务体系最近，但也不是直接做的。如果直接提供法律服务，必然强化对律师、公证、仲裁的管理。结果，该管的不管或者管不到，不该管的还在继续管。例如律师的行政管理和行业管理到现在也不分明，因为行政管理强，行业管理弱，行业依附于行政。

三、制定司法行政建设规划，分步分类推进改革

现在中央明确提出，统筹推进公安改革、国家安全机关改革、司法行政改革，当然要有整体规划。现在党的十九大召开在即，即使在这之前通过《意见》也不能面面俱到。笔者认为，要立足长远，分轻重缓急。另外，也要分类推进。应该像法院检察院一样，制定司法行政五年建设规划，一步一步推进，不必像现在一个《意见》就一二百条，事无巨细，面面俱到。