以均等普惠为目标推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

以均等普惠为目标推进覆盖城乡的公共法律服务体系建设

柳玉祥（江苏省司法厅厅长）

党的十八大以来，中央高度重视国家治理和法治建设。十八届三中全会提出“坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”的重大命题。四中全会就“法治社会建设”作了专章论述，并首次从中央层面明确要求“推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，加强民生领域法律服务”。公共法律服务体系建设成为法治社会建设的重要内容，也是深化法治、创新社会治理的必然要求。司法行政作为公共法律服务体系建设的主要职能部门，应与时俱进研究思考体系建设的理念思路，更富成效地加快体系建设步伐。

一、从服务型政府建设的新视角准确把握公共法律服务体系建设内涵要求

服务是现代政府职能的重要内容和发展趋势。从服务型政府视角把握公共法律服务体系建设，可以从纷繁复杂的具体事项中理清体系建设本质内涵，以此更新理念，明确发展路径。公共服务，是指为社会公众提供的、能公平享有的服务，核心是满足社会公共需求，体现了机会均等、共享发展的价值追求。基本公共服务是由政府主导、保障全体公民生存和发展基本需要、与经济社会发展水平相适应的公共服务，包括教育、劳动就业、社会保险、医疗卫生、社会服务、住房保障等。作为率先提出构建覆盖城乡公共法律服务体系的省份，江苏省在《江苏省“十三五”基本公共服务均等化规划》中，将公共法律服务纳入基本公共服务范畴，这充分体现了公共法律服务对保障群众基本权利的重要作用。让人人享有基本公共服务是政府的重要职责，从这一视角来理解公共法律服务体系建设，主要有三方面的内涵要求：

（一）公共法律服务体系建设的核心是服务，这是政府职能转变的重要体现。建设服务型政府是当前政府职能转变的重点内容。从这个意义上讲，司法行政机关就是要立足职能，提供服务，满足群众日益增长的法治需求。司法部党组提出要把律师、公证、法律援助、司法鉴定、法治宣传、人民调解、安置帮教等工作统一纳入公共法律服务体系，这为江苏省以矛盾纠纷排查调处、法治宣传教育、法律服务、特殊人群服务管理等“四个全覆盖”为主要内容，推进公共法律服务体系建设指明了方向。要将“四个全覆盖”作为司法行政公共法律服务总体架构，认真梳理服务内容，列出服务清单，加快推动司法行政主要职能由“行政管理”向“提供服务”转变。

（二）公共法律服务体系建设的目标是均等化，这体现了政府职能转变的价值追求。均等化，是指群众能获得大致均等的公共法律服务，其核心是机会均等、全面普惠。保基本，就是保公平。作为基本公共服务的一种，公共法律服务追求的价值取向是公平正义，更应该把推进均等化作为根本目标，通过提供优质的公共法律服务，弥补城乡、区域、不同人群享受法律服务资源上的差距。当前提均等化，要按照“尽力而为、量力而行”原则，根据地区发展差异，保障一个区域内不同社会群体能享受到普惠服务，在此基础上向全面均等渐进。积极推动各层级将公共法律服务纳入基本公共服务范畴，以基层特别是农村（社区）为服务重点，提高区域内公共法律服务均等化水平。

（三）公共法律服务体系建设的保障是政府主导的多元供给，这需要政府财政作为基本支撑。司法行政所提供的公共法律服务具有非竞争性、非排他性的特征，不同于一般的、市场性质的法律服务，“公共”属性决定了服务的“买单人”主要是政府。同时，在社会治理主体多元的大背景下，要多方吸纳社会资金。应消除公共法律服务无所不包的认识偏差，坚持公益性、非营利特点，加快形成以政府财政为基本支撑、多方吸纳资金的保障模式，让群众从无偿或者价格低廉的公共法律服务中得到实惠。

二、近年来江苏省推进公共法律服务体系建设的实践探索

江苏省公共法律服务体系建设经历了一个从实践探索到理念升华、从基层创新到顶层推动的过程，大致分为四个阶段。一是实践探索阶段（2011年12月—2013年7月）。按照省第十二次党代会提出的“加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系”战略部署，鼓励各地积极探索，形成“综合性法律服务中心”“社区法律服务站点”“村村法律顾问”等服务模式。二是确立形成阶段（2013年8月—2014年8月）。在总结基层经验基础上，下发《关于加快构建覆盖城乡的公共法律服务体系的意见》，推进县乡两级公共法律服务中心和村（社区）司法行政服务站建设，打造“一站式”服务模式。将“12348”法律援助专线升级为司法行政综合服务网络平台，初步形成立体化服务平台。三是稳步发展阶段（2014年9月至2017年5月）。召开全省公共法律服务全覆盖体系建设推进会，进一步完善网络，扩大服务供给。及时向党委政府汇报，主动协调相关部门，推动建立政府购买法律服务机制。四是创新推进阶段（2017年6月至今）。召开全省加快构建公共法律服务体系建设工作会议，重新厘定、明确公共法律服务体系建设目标内涵与发展路径，为实现公共法律服务体系建设的新跨越提供理论支撑和实践路径。

经过探索，特别是2014年来的积极推进，江苏省公共法律服务体系建设通过聚焦群众满意、加强资源整合、创新工作机制，取得明显成效。一是服务体系基本形成。制定县（市、区）公共法律服务中心建设地方标准，出台县乡村三级平台建设意见，探索建立群众满意度测评，推动体系建设制度化、规范化。率先开展司法行政领域社会组织培育工作，联合出台《加快司法行政领域社会组织培育发展的指导意见》，培育基础型、枢纽型、专业型等社会组织，提升体系的共建共享共治水平。二是平台建设深入推进。县乡两级公共法律服务中心建成率均达100%，2万余个村（社区）设立司法行政服务站，60%以上的设区市探索建立公共法律服务中心，“一站式”服务进一步完善。在全国率先开通“12348”公共法律服务平台，基本形成线上线下、网上网下“7×24小时”全天候服务模式。三是服务供给有效加大。联合民政部门下发《关于全省开展一村（社区）一法律顾问工作的意见》，为所有村（社区）配备了法律顾问。探索派驻式“公调对接”、公证与诉讼对接、服务型互动型创新型普法等新模式，服务能力进一步提升。四是保障机制不断健全。推动公共法律服务体系建设纳入《江苏省国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》，与省发改委联合下发全国第一个省级《公共法律服务“十三五”发展规划》，协调将法律服务纳入政府购买目录，进一步健全了保障机制。虽然江苏省公共法律服务体系建设取得了一定的成绩，但对照中央和司法部的要求，还存在着服务碎片化、条线化，社会参与度不高，资源分布不均，制度保障还不完善等问题。对此，要坚持问题导向，抓住关键环节，切实加快体系建设步伐。

三、当前和今后一个时期公共法律服务体系建设的总体构想

司法部部长张军强调，要适应人民群众物质文化需求基本得到满足后，对公平正义感受日益增强的现实需要，加快公共法律服务体系建设，切实把维护群众合法权益做细做实。这对推进公共法律服务体系建设提出了新的要求。江苏省司法行政系统将紧扣率先推进公共法律服务均等化目标，加快构建“全覆盖、多层级、标准化、高效能”的司法行政公共法律服务体系，健全完善“一条主干”“四张网”的服务路径，推动全省公共法律服务品质有效提升、体系不断完善、均等化持续推进，切实增强人民群众的法治获得感和幸福感。

在以上总体构想中，“一条主干”“四张网”是服务体系建设的总路径。“一条主干”主要指建立健全设区市县乡三级公共法律服务中心和村（居）司法行政服务站，形成上下贯通、各有侧重、功能互补、整体联动的公共法律服务体系建设“主干道”。“四张网”主要指健全“四个全覆盖”服务网络：一是建立健全矛盾纠纷排查调处“3531”调解网络（完善县乡村三级调委会，医患、劳动、交通、消费、物业等五个专业性行业性调解组织，公检法三种派驻制调解和个人调解室）；二是建立健全法治宣传教育“323”社会联动普法网络（健全落实“谁执法谁普法”“以案释法”“媒体公益普法”三项机制，落实党政主要负责人履行法治建设第一责任职责规定和国家工作人员学法用法意见两项制度，围绕领导干部、青少年和企业经营管理人员三个重点）；三是建立健全法律援助等公益法律服务城乡“半小时服务圈”服务网络；四是建立健全特殊人群服务管理“社会修复圈+过渡性安置基地”帮扶网络。

在此基础上，公共法律服务的平台要在横向和纵向上积极扩展，主动参与相关服务，实现“四个拓展”“四个延伸”。横向上，向中小型企业拓展、向“三去一降一补”供给侧结构性改革的重点领域拓展、向“一带一路”建设重点部位拓展、向应急性公共突发事件处置拓展。纵向上，向法院诉讼服务中心、公安看守所等部门延伸，建立律师值班室，落实好值班律师制度；向农民工集聚区、高校等特殊部位延伸，设立“法律诊所”；向家庭延伸，提供家事公共法律服务；向个人延伸，提供满足群众多样化需求的“个人定制”服务，形成覆盖全面、服务优质的整体格局。

四、以“五化建设”加快构建公共法律服务体系

深入推进涵盖司法行政主要业务的公共法律服务体系建设，要以整体思维、系统思维统筹协调、抓准重点，聚焦服务推进“五化建设”，努力实现服务质效的新突破。

（一）推进体系化建设，提高公共法律服务整体水平。服务体系化，就要通过对不同要素内在关系的分析，多角度聚合资源，形成完整的服务整体。要着眼服务对象要素，深化“四个全覆盖”建设，增强体系的针对性。推进“四个全覆盖”就是针对不同服务对象提供司法行政公共法律服务，主要有面向全民的普法服务，面向部分公众的矛盾纠纷化解服务，面向特定群体的法律援助，面向涉法涉诉人员的法律服务，面向安置帮教对象和社区服刑人员的帮扶救助服务。要针对这些不同对象分门别类理清“四个全覆盖”服务子目录，形成广覆盖、无疏漏的服务供给。要着眼职能配置要素，深化社会司法建设，增强体系的科学性。从预防化解纠纷的职能配置来看，司法行政推进社会司法包括法律接受、纠纷预防、纠纷非诉解决、诉讼参与、损害修复等“五大工程”。公共法律服务主要是维护公民基本权利、解决矛盾纠纷，也遵循着预防化解纠纷的内在顺序，按照事前法律接受和纠纷预防、到事中纠纷解决、再到事后损害修复的顺序构成完整体系。要明确“五大工程”在服务体系中的定位，实现服务向纠纷前期预防和事中控制转变；打好“组合拳”，加强服务职能的融合；强化“兜底”，更大力度做好法律援助和特殊群体损害修复。要着眼实践要素，深化“法润江苏”系列活动，增强体系的实效性。在省级层面构建以“法润江苏”系列活动为载体、以节日活动为节点的公共法律服务实践体系，打造服务品牌。下一步，将推动全省所有县（市、区）用好专项活动，借鉴太仓“光辉工程”、无锡惠山区“桃娃春播·百名律师百千万公共法律服务三年行动”经验，推广在村（社区）设立“法润企业”“法惠民生”微信群做法，创建富有特色、广接地气的载体，做到“一县（市、区）一活动载体、一服务品牌”，形成基层公共法律服务整体推进的良好态势。

（二）推进标准化建设，提高公共法律服务质量。针对以往司法行政具体提供哪些公共法律服务、服务到什么程度把握不清问题，加快服务标准化建设，做到以标准明方向、以标准促规范、以标准强责任。首先，要明确服务清单。从服务供给角度，按照织密“四张网”的构想，完善全省司法行政4大类24个服务项目的公共法律服务清单。进一步明确服务标准和实现程度，为群众提供更多实实在在、有保障的法治“福利”。其次，要健全供给标准。按照“总体规划、分步实施”原则，推进司法行政标准化建设，形成以平台建设标准、服务标准和运行管理标准为主要内容的公共法律服务标准体系。做到标准“制定与应用”并重，坚持服务标准公开制度，倒逼标准的贯彻实施。第三，要优化服务评价标准。以群众满意为导向，建立健全公共法律服务质量评价机制、监督机制、失信惩戒机制等。特别是加大服务评估中服务对象满意度的比重，从服务对象的角度而不是管理者的角度来设定评价标准。健全完善绩效评估机制，加大公共法律服务的评价频次和考核比重，提升司法行政公共法律服务供给效能。

（三）推进实战化建设，提高公共法律服务供给能力。近年来，江苏省司法行政系统创新推进实战化建设，按照“不变体制变机制”的思路构建主动勤务模式，这是满足群众法治服务需求的需要，也是推进公共法律服务体系建设的重要举措。下一步要着眼增强群众法治获得感，深化实战建设，提供“回应式”服务。一是抓好四级平台服务主干建设。其中，设区市中心承担本区域公共法律服务体系建设总枢纽职责，对上承接好省厅的服务资源，对下做好指挥协调、复杂事项综合会诊、项目研发等。县（市、区）中心要与设区市中心错位发展，突出实战服务功能，优化“一站式”服务，合理调配辖区内资源。可以借鉴深圳前海经验，将公共法律服务中心依法设定为法定机构，提高实体运作水平。乡镇（街道）中心要成为服务的一线平台，强化服务指引和资源整合。加快推进司法所与律师事务所、基层法律服务所联动融合，弥补服务力量不足。村（社区）司法行政服务站要加强对群众需求的收集，增强直接服务基层的能力。把全面落实一村（社区）一法律顾问制度作为司法站的工作重点。村（社区）法律顾问要精耕细作，建立服务清单和工作规范，变“被动接案”为“主动上门”，打通服务群众的“最后一公里”。二是健全信息主导机制。以信息主导提高公共法律服务与群众需求的匹配度，对内以“12348”热线、网络和公共法律服务中心为主体加强信息的实时采集；对外重点用好公安“110”接处警数据、“12345”政府服务信息、社区网格信息等。目前江苏省司法行政系统汇聚的数据信息近89亿条。下一步通过大数据、云计算等新技术，加强分析应用，提高服务预见性精准性。三是完善信息化手段。进一步打造“智慧法务”，全面拓展“12348”网上服务，加快司法行政线下服务的“触网”改造，形成网下服务网上提供、跨地服务当地提供新模式。将司法行政公共法律服务清单上的服务事项纳入热线服务，优化“12348”热线服务功能。升级“12348”微信平台，提高服务便捷度。

（四）推进多元化供给，提高公共法律服务效能。一方面，强化服务主体的多元化。突出政府主导。司法行政机关要克服“单打独斗”思想，形成司法行政主导、相关部门协同推进的工作制度。比如，要按照中办国办《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》要求，既当好普法的规划者、实施者，还要当好评判员、督导员，构建司法行政主导“谁执法谁普法”刚性制度，推动普法责任落实。要加强社会力量参与。加大司法行政领域社会组织培育力度，撬动更多社会资源参与。深化“政社互动”，向社会组织开放更多的服务领域，发挥社会组织的重要作用。要积极吸纳公益力量。引导法律服务机构和人员主动参加公共法律服务。拓宽个人参与渠道，动员社会知名人士、法学专家学者、政法队伍退休人员参加志愿服务，促进志愿服务制度化、规范化。另一方面，强化服务手段的多元化。健全完善中心“一站式”服务，优化“一揽子解决问题”服务模式。大力推进“12348”服务队“巡回式”服务，提供公证调查取证、巡回法治宣传等服务，以“巡回”的流动性提高服务的主动性。构建政府购买服务的常态机制，探索政府和社会资本合作PPP模式，提高政府投入效率。

（五）推进长效化建设，提高公共法律服务体系建设保障水平。财政支持是推进公共法律服务均等化的基础。要加强研究，加大与财政的沟通协调，共同研究公共法律服务体系建设资金保障机制，为增加政府投入提供依据。根据分级财政的管理体制，明确公共法律服务体系建设中省级和地方事权与财政支出责任，推动公共法律服务项目的落实。要争取支持，努力在政策保障上实现“四个纳入”:将公共法律服务体系建设纳入地方经济社会发展统一规划，将公共法律服务纳入基本公共服务均等化建设内容、纳入政府为民办实事项目，将公共法律服务项目纳入财政预算和政府采购目录，消除制约公共法律服务体系建设的体制机制障碍。要多方吸纳，探索引入市场机制，比如，借鉴医患纠纷调解与保险对接的做法，在适合的服务项目中嵌入市场机制，增强经费保障能力。积极吸纳社会慈善、公益创投、个人捐赠等公益资助，形成政府主导、多元参与的经费保障模式，持续深入推进公共法律服务体系建设。

（责任编辑：张文静）