南京市困境未成年人保护的探索和思考

何春兰

南京市困境未成年人保护的探索和思考

何春兰

少年强则国强。当孩子父母无力承担责任时，政府必须承担责任，对困境家庭开展早期干预，阻断困境的代际传递。党的十八大以来，各级政府认真贯彻落实党中央、国务院的部署和要求，高度重视困境儿童问题，不断强化政府责任，出台了一系列保障困境儿童基本权益的政策和措施，大胆探索用政府责任为留守儿童、随迁子女兜底的新做法、新经验。本文系荣获“中国最美社工”称号的作者所写。其对南京市在困境未成年人保护方面进行的有益探索所作的介绍和思考，为各地进一步做好困境儿童保护工作提供了启迪和借鉴。

——编者

2014年以来，南京市作为民政部第二批未成年人社会保护试点城市同时与国际救助儿童会开展项目合作，2016年5月1日起实施全国首创地方性法规《南京市未成年人保护条例》。南京市在困境未成年人保护方面开展了许多有益的探索和尝试，为困境中的孩子提供了托底保障。

完善机制 科学保障孤儿和流浪乞讨未成年人

孤儿保障方面，严格执行《南京市孤儿生活保障实施细则》以及孤儿保障标准自然增长机制。全市建立了孤儿基本生活保障制度和动态管理机制，2016年7月起，机构供养标准为1890元/月，社会散居标准为1150元/月。流浪未成年人保护方面，不断完善流浪未成年人救助保护制度，构建了上下联动、快速便捷的救助保护网络。

构建体系 完善未成年人保护工作

政府及时构思未保网络，构建运行载体，把碎片化的工作整合为自上而下系统化的“六合一”体系。

1.出台一部地方性法规。《南京市未成年人保护条例》是民政部未成年人保护试点城市中第一个出台的未成年人保护地方性立法，对深化未成年人保护工作、推动完善未成年人保护制度顶层设施具有积极意义和示范效应。

2.构建一个工作网络。2015年《条例》颁布后，市政府发文成立了市长为主任、16个部门主要领导为成员的南京市未保委，并将未成年人社会保护领导小组升级为未保委。各区按照市里架构成立区级未保委，设立未保办。进一步形成常态化的协调和研究的工作格局。

3.建立一个工作平台。市编办将南京市流浪未成年人救助保护中心更名为未成年人救助保护中心，并对市未保中心职能范围作相应调整。目前全市设立11个区级、85个街道级未保中心，200个社区未保服务中心，每个区指定1-2个福利机构作为困境未成年人临时托管场所，每个街道、社区设立未成年人保护专员共计1230名。

4.制定一套工作流程。2016年2月出台的《南京市政府关于完善困境未成年人分类保障制度的实施意见》（宁政规字[2016]006号），制定了购买服务指南、困境未成年人等级评估和寄养家庭评估细则等文件，作为开展工作的依据。

5.整合一条服务热线。明确“12355”作为南京市未成年人保护的综合服务平台热线，全天候接受和处理未成年人权益保护的求助、投诉、建议和咨询。各区、各部门确保24小时有人处理应急工作，明确工作流程，及时处理并配合综合服务平台工作。

6.开发一套信息系统。开发了南京市未成年人保护信息系统，把未成年人保护工作流程纳入信息化管理，对困境未成年人、留守儿童的基本信息、评估情况和社会组织处置服务情况进行三位一体的记录和管理，并建立长效机制。

多元推进 发挥社会力量参与未保

1.加强部门协作配合。《条例》公布后，市民政局立即向市财政局、市编办申请未保相关资金、机构编制，有关部门立即予以配合支持。将未成年人保护工作经费纳入预算，购买社会组织服务开展2016年的未保条例宣传推广工作，在各部门、单位举办16场以上的宣传讲座，通过宣传片、公益广告、海报等多种方式宣传。要求各单位要强化责任意识、配合意识，在典型性、社会关注度高的案例处置时，尤其要迅速建立临时的多部门或跨区域的联合工作组，保障工作的有效衔接。

2.健全未成年人保护的干预机制。完善预防-发现-报告-评估-处置“五位一体”的工作运行机制。强化行政机关、社区、学校、医疗机构等单位和工作人员的发现报告责任。对社区排查出来的困境未成年人，对照标准委托社会组织实施评估，根据结果，科学制定干预方案和措施并跟进回访。对遭受严重家庭暴力、监护缺失、留守流动缺乏关爱的未成年人，进行紧急干预，定期跟踪随访，符合转移监护权条件的，按照法律程序转移监护。对其他需要保护的未成年人，按照相关保障政策进行困境帮扶。

3.建立未保社会服务的购买机制。一是要求各区、各部门建立购买服务的制度。安排专门资金，通过招投标等方式，将困境未成年人救助帮扶工作纳入政府购买服务的范围。二是各区、各部门制定购买社会组织服务的项目库。将未成年人保护协同管理、统筹协调、资源整合、宣传引导、评估考核、培训督导、临时监护、困难服务、跟踪回访等纳入服务项目库。三是各区培育一批社会组织。通过设置公益创投项目、建立区和街道孵化基地、发布未成年人保护项目库等措施，优先在区、街镇建立一个为小服务的社会组织并承接服务项目。

南京市各级政府重视困境未成年人保护工作，在实践中也探索出了一些有益有效的工作方法。儿童的贫困，不仅是经济方面的贫穷，还有心理健康方面的匮乏，社会保障政策资源方面的缺失等等。困境未成年人是一群非常特殊的群体，保护困境儿童在扶贫助困工作中显得尤为紧迫和重要。

1.细化工作机制，健全保障体系。南京市出台一系列的规范性文件目前持续发挥着规范指导作用，但由于服务对象复杂，还需因地制宜开展工作。对排查出的4212名困境儿童实行动态监测，需要更详尽的工作守则，细化服务流程和工作机制，对未涵盖的困境类型进行梳理，才能做到帮扶精准度。

2.充分发挥统一领导机构的作用，整合协调各方资源。虽然工作机制明确，但针对部分疑难杂症，如事实无人监管儿童入学难，强制戒毒人员子女的户籍和医疗，服刑人员子女社区照料和家庭寄养等问题时，教育、医疗、公安等各部门各自为政，很难协调开展具体的工作。需各部门统一认识，发挥领导和协调作用，切实开展服务。

3.加大未保工作资金投入。2015年江苏省出台《关于完善困境儿童分类保障制度的意见》中明确了集中供养和散居孤儿每月生活补贴分别为1670元和1010元。但实际安置儿童每月寄养费高达近3000元，不难看出其中的缺口。同时，基层社工的福利待遇，为小社会组织的培育，困境儿童教育和医疗服务的投入，都需政府财政支持。只有加大扶持力度，盘活扶贫资金，加快资金拨付进度和项目实施进度，才能有序引导社会力量参与未保工作。

4.大力培育基层社工队伍助力未保工作。困境儿童的服务变量大，状况复杂，现实是社区基层儿保专员大多是兼职，精力和时间都无法保障开展具体工作。因此，建议参照党政机关机构设置，将未成年人保护机构明确行政级别和权责范围，独立办公。对区、街道、社区三个层面未保专员在编在岗情况进行摸底，及时招录、调配、补充，充实基层服务专业力量。

5.加大宣传力度，创造全社会共同参与的良好氛围。未成年人保护需要社会的广泛参与，通过政策引导，积极整合社会资源，发挥社会组织的专业服务优势，共同做好未成年人保护工作。积极推动三社联动，社区和社会组织各有侧重，相互配合。职能部门相互协作，共同营造全社会合力保护未成年人的氛围。

（作者单位：江苏省南京市救助管理站）